在中国共产党的影响及全国抗日救亡运动的推动下,1933年11月20日,陈铭枢、蒋光鼐、蔡廷锴为首的十九路军抗日将士联合李济深、陈友仁等国民党内部抗日力量,在福州发动福建事变(或称“闽变”),成立了抗日反蒋的“中华共和国人民革命政府”,与中共签订《抗日停战协定》。由于福建位于东南一隅,交通不便、贫困落后,政治、经济、自然环境可谓恶劣,故重要收入来源除福州、三都澳、厦门三海关的关税收入外,别无其他。

为解决财政困难,新生的福建人民革命政府大造关税自主舆论,申明“否认与帝国主义列强订立的不平等条约,首先实行关税自主”,提出接管福建三海关的新增关税,海关行政又一次面临分裂危机。鉴于前两次海关分裂危机的教训,总税务司梅乐和果断采取了一系列防范措施,诸如令福州、厦门两海关税务司将税款存入外国银行,或用不间断地持续往上海总税务司账户汇解的办法,尽量减少手中税款。

外国列强尤其是在闽利益最多的日本高度关注福建海关事件,11月22日,各国驻福州领事聚在日本领事馆开会商讨应对办法,认为关税已经用于担保外国债赔,设若福建人民政府截留关税没有违背条约,只要不损害外国债权人的利益,领事团就不予过问。对于中国中央政府与地方政府之间的纠纷,领事团静观其变,但如触及各国利益,则不得不进行干涉。因日本在福建的利益为各国之最,故而宣称,如其利益遭受侵害,将断然采取保护权益的措施。

11月24日,外交部部长陈友仁召见闽海关税务司,提出接管闽、厦两关所有税款,并施加压力,警告说如果海关同意福建人民革命政府的要求,可以保证“不干涉海关人事”,而拒绝的话,将于25日午夜时分接管海关。

对此,梅乐和仍然延续他在处理津海关及两广海关事件时所秉持的立场,即“只要能够保住外国债赔利益,特别是保住海关的完整,他可以牺牲南京政府的利益,与福建政府妥协。他认为,阻止地方政府对代表国内外债权一般利益的海关日常工作的干涉,维持外籍税务司制度,比暂时失去地方税款更为重要”(29) 。

彼时,南京国民政府负责中央财政的为孔祥熙,就像前两次海关发生分裂危机时游说宋子文一样,梅乐和再三建议孔部长,如果海关不能在福建立足,就会形成惯例,使各地方政府群起效尤,干涉海关行政。他建议“南京政府最好暂时不要对革命政府采取过激行动,由海关与革命政府进行谈判,只要海关能执行关务,闽变者不劫夺海关组织和行政,即使牺牲三个海关的全部关税,也算不了什么”(30) 。随后,梅乐和以福州为福建省会为由,让闽海关税务司卫根(E.F.Williams)代表海关出面与福建人民革命政府谈判。他谆谆告诫卫根以及厦门关税务司,切记海关完整最为重要,任何能够维持海关行政完整的非正式谅解都将获得批准,并亲自交代具体的谈判条件,只要福建各海关留下足够偿付外国债赔的税款,就可以向福建人民革命政府让步。在总税务司的怂恿和授意下,最终海关以妥协换取事件的最终解决,与福建人民革命政府达成了非正式协议:福州、厦门、三都澳海关指拨偿付外国债赔的税款如前继续汇解上海总税务司账户;从11月18日起,福建三海关每月解缴福建人民革命政府42.5万元,三关的用人行政照旧;自1934年1月1日起,海关加征10%的附加税上解福建人民革命政府。

不仅是梅乐和,英国驻华公使兰普森也对福建海关事件顺利解决的方法和结果十分满意。但实际上,谈判是在福建人民革命政府处境极为不利的背景下进行的。一方面,南京国民政府大兵压境,福建人民革命政府内部却派系斗争激烈,人事动荡;另一方面,中共在共产国际指导下,对十九路军采取了一系列错误政策,导致其孤立无援。福建人民革命政府正是在这种危难关头,不得已与海关方面草草签订协议的。

1934年1月,在蒋介石的重兵镇压和分化收买下,福建人民革命政府溃败,主要领导人避居香港或海外。福建海关事件宣告结束,只是在11月20日至12月28日间,厦门海关税款被福建人民革命政府截留226434.07元。自此福建三海关恢复原状,新增关税仍归南京国民政府所有。

总税务司梅乐和是在南京国民政府逐步加强海关控制权的背景下上任的,面对中国人民收回海关主权这一不可抗拒的历史潮流,他采取了顺势而为的应对策略,这是其高明之处。因为他深知,外籍税务司海关制度在运行长达70年后,已逐步衰微。他只有绝对服从南京国民政府命令,“所有海关行政无论巨细,悉秉承财政部及关务署命令办理,在事务上务使海关为纯粹中国机关,一洗从前假外力以自重之积习”(31) 。唯其如此,他才有可能维护外籍税务司制度和英国在中国海关的优势地位。

为了在国民党各派势力混战期间有效维护海关完整,梅乐和自上任后便确立了如何应对海关行政分裂的具体方针措施。他反复强调“我们的最重要职责是征收、保管和汇解关税”,海关在新形势下应采取的原则是“努力不让地方政府对海关进行干涉,损害它作为中央政府机关为中国的一般利益行使国际职能的特点”(32) 。至于具体运作,梅乐和在致各口税务司的电令中谆谆告诫:地方政府或事实上的政府直接对海关下达涉及海关事务的命令,会使事情变得极为复杂,税务司应当酌情处理这种情况。税务司在收到地方政府通过海关监督转来的命令时,应当向监督指出,鉴于海关不过问政治,除非奉有总税务司的命令,不能照办。如果地方政府以武力相逼,可以屈服,以避免出现僵局或与地方政府发生冲突。在海关完全依赖于地方政府保护时,不能完全无视这些政府的命令。(33)

正是在这一指导思想下,为维护海关行政的所谓完整性,在地方实力派与中央利益发生冲突时,梅乐和采取的应对措施是放弃中央政府的局部利益,以求地方海关行政不被割裂。当首开海关分裂危机先河的津海关事件发生时,阎军的接管直接威胁了海关“中立”和“完整”。梅乐和于是不遗余力地进行折冲,甚至不惜向阎锡山北方政权妥协,以换取海关行政的完整。从津海关事件到两广、福建海关事件,在海关一次次走向分裂边缘时,总税务司上下奔走,折冲樽俎,不惜牺牲中央政府利益,与地方政权妥协,最终一次又一次地化解危机,涉险而过,暂时保住了海关的金瓯无缺,也积累了丰富的理论和实践经验。如在处置津海关事件时,他在致关务署的呈文中煞费苦心地将海关问题上升到政治问题,不啻为其维护海关完整性的经典之作,代表了他应对类似事件的全部观点。而在福建海关事件顺利解决后,梅乐和更是起草了一份《海关历任总税务司政策之沿革及将来行政之方针》,强调“维持海关现行制度,以巩固财政之基础,及内外债之信用,为第一要义”,并从国家信用、财政金融、实际需要等诸方面条分缕析了维持海关完整性的重要理由。

中国所有债赔各款,均由总税务司管理,而国内公债,亦多以关税为担保,信用颇为巩固。如海关现行制度,发生变动,则海关随政局为变迁,中国政府对于内外债及赔款,无论如何维持信用,亦不能免债权者之过虑,而对内对外之纠纷,正不知伊于胡底,此关于国信者也。

中国国库收入,以关税为大宗,实为国家命脉所托,现正在竭力整顿之中,将来关税收入,尤居中国财源重要地位,自可断言。历年以来,中国政局,虽极端俶扰,而海关之统一自若,关税之完整自若,中央军政各费,大抵取给于此;若海关现行制度,一有变化,则海关势不能超然于政治旋涡之外,海关既随政局为转移,关税亦随政局而分裂,而中央军政各费,自必顿形枯竭,所有一切建设,均无进行之余地,此关于财政者也。

不宁惟是,现时中国港务灯塔及引水事宜,因时势之需要,均由海关管理,中外航商各业,均利赖之。他如中国金融事业,亦与海关有密切之关系,其盈虚消长之机,实由海关司之。凡此诸端,均附丽于海关现行制度之下,而同其休戚,此尤其显焉者也。(34)

及至日本发动全面侵华战争,梅乐和依然鼓吹海关应超然于政治旋涡以外,为了能维持在沦陷区的海关机构,继续行使其总税务司职权,他不惜一切代价与日方“从权应付”,甚至采取非常规的方针和策略,艰难地维系着海关行政的所谓完整。而日本为达到侵占中国海关的目的,从武力施压到离间利诱,再到以军事手段强行控制沦陷区海关,“导致关税收入遭日本劫夺,海关税则、行政、人事诸方面脱离国民政府的体制,整个海关无法正常运作”(35) 。

梅乐和关于海关完整性的理论与实践有其独到之处,“既有鉴于形势变化的变通性,又有受中英政策影响的两面性,同时还极力彰显出对内对外措施的妥协性。而在总体上分析,梅乐和的海关‘完整性’政策带有很大的虚伪性,其实际上只是维护海关在形式上的完整,也就是英籍总税务司对中国海关管理权的完整;从根本上讲也不是要维护中国的利益,而是要维护英籍税务司在中国海关的优势地位,维护英国在华利益”(36) 。总体而言,鉴于当时复杂多变的国际国内环境,梅乐和在维护海关完整方面的努力有一定的积极因素,但也造成巨大的负面影响。最终,在太平洋战争爆发后,身处沦陷区的海关总税务司署及各口海关悉数被日军劫夺。事实上,没有国家的独立自主、社会的和谐安定,所谓海关的“完整性”只能是空中楼阁,面对覆巢之下的历史必然,梅乐和不得不吞下海关分裂的苦果。

(1) 谢松:《从粤海关“一口通商”到洋关终结的历史“画像”(一)——关于洋关历史变迁若干问题的思考》,《海关与经贸研究》2018年第5期,第82页。

(2) 参见杨换宇:《摇摆中的平衡:梅乐和与中国海关(1897—1943)》,博士学位论文,厦门大学历史系,2014年。

(3) 中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案。

(4) 程麟荪、张之香主编:《张福运与近代中国海关》,上海:上海社会科学院出版社2007年版,第69页。

(5) 指1929年2月1日开始施行的新国定进口税则。

(6) 中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案。

(7) 臼井胜美『日本と中国——大正時代』、原書房、1972年、230—231頁。

(8) 转引自陈诗启:《中国近代海关史》,北京:人民出版社2002年版,第620页。

(9) 王建朗:《日本与国民政府的“革命外交”:对关税自主交涉的考察》,《历史研究》2002年第4期,第27页。

(10) 《宋子文对记者表示否认西原借款问题》,中国第二历史档案馆藏,财政部档案,3(2)/4480。陈诗启在《中国近代海关史》第620页有“国民政府为打破僵持局面,考虑从关税中拨出500万元作为偿还日本‘西原借款’的担保,以此作为日本承认中国享有关税自主权的交换条件”的记述,值得商榷。

(11) 《宋子文对记者表示否认西原借款问题的文件》,中国第二历史档案馆藏,财政部档案,3(2)/4480。(www.daowen.com)

(12) 江恒源:《中国关税史料》,上海:中华书局1931年版,第十编第23页。

(13) 自1928年后中国海关税款便分成了两部分。其一为“国定税则”颁布之前依据不平等条约之规定而征收的值百抽五关税,由总税务司存入汇丰银行,定期偿付外国债赔;其二为“国定税则”实行之后扣除旧值百抽五关税后的关税,不在担保外国债赔税款之内,归南京国民政府财政部支配,由各口税务司定期汇解,这部分税款即所谓的“新增税款”。

(14) [美]阿林敦著,叶凤美译:《青龙过眼》,北京:中华书局2011年版,第258页。

(15) 政协山西省政协文史资料研究委员会编:《阎锡山统治山西史实》,太原:山西人民出版社1981年版,第132页。

(16) 中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案。

(17) 连心豪:《水客走水——近代中国沿海的走私与反走私》,南昌:江西高校出版社2005年版,第140页。

(18) [日]依田憙家著,卞立强、陈生保等译:《近代日本与中国日本的近代化——与中国的比较》,上海:上海远东出版社2003年版,第107页。

(19) 天津《益世报》,1930年6月22日。

(20) 天津《益世报》,1930年6月22日。

(21) 《国闻周报》第7卷第25期,1930年。

(22) 《中国海关沿革》总税务司呈关务署文第1142号,中国第二历史档案馆藏,财政部关务署档案,179/157。

(23) 《中国海关沿革》财政部关务署指令第3008号,中国第二历史档案馆藏,财政部关务署档案,179/157。

(24) 《中央执行委员会政治会议致国民政府密咨》,中国第二历史档案馆藏,国民政府档案,1(2)/921。

(25) 参见杨换宇:《摇摆中的平衡:梅乐和与中国海关(1897—1943)》,博士学位论文,厦门大学历史系,2014年。

(26) 《梅乐和致华善机密函件》(1931年8月),SOAS PPMS2 Vol.5。

(27) [英]布鲁诺著,黄胜强、丁晔等译:《英帝国在华利益之基石——近代中国海关(1854—1949年)》,北京:中国海关出版社2012年版,第160页。

(28) 《梅乐和致英国外交部机密函件》(1931年8月),SOAS PPMS2 Vol.6。

(29) 吴亚敏:《南京政府的内部分裂与海关“完整性”的破坏》,厦门大学中国海关史研究中心编:《中国海关与中国近代社会》,厦门:厦门大学出版社2005年版,第205页。

(30) 武菁:《梅乐和维护海关行政“完整”若干活动再探析》,《安徽大学学报(哲学社会科学版)》第33卷第6期,2009年11月,第111页。

(31) Inspector General's Circulars. Ser. 2, Nos.4830,19th April 1934.

(32) 《总税务司第57号机要通令》(1929年3月13日)。

(33) 吴亚敏:《南京政府的内部分裂与海关“完整性”的破坏》,厦门大学中国海关史研究中心编:《中国海关与中国近代社会》,第187页。

(34) 《海关历任总税务司政策之沿革及将来行政之方针》,中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案。

(35) 吴景平:《抗战初期围绕中国海关的大国博弈》,“‘对日战争与亚太社会经济政治变动’国际学术讨论会”论文,昆士兰大学,2018年。

(36) 周伟伟:《梅乐和海关“完整性”政策探析》,硕士学位论文,湘潭大学历史系,2008年。