中国因关税自主权被完全剥夺,所受的弊害,数不胜数。“一方面使中国在国际上不能得到平等的地位;一方面使中国国民在不堪的束缚和压迫之下,觉悟到一切不幸的根源,只在关税自主权之被剥夺。所以自同盟会革命运动以来,一切爱国运动:如巴黎和会时的爱国运动、华盛顿会议时的爱国运动和五卅爱国运动,莫不把废除不平等条约,收回关税自主权作为最重要的口号。”(6)

进入20世纪,中国有识之士开始要求改废一切不平等条约。随着第一次世界大战的结束,中国作为战胜国之一,在巴黎和会上提出了恢复关税自主权的要求,并提出了有关议案和声明。然而巴黎和会不过是列强的分赃会议,中国问题是列强间相互争斗的筹码,对它们来说,放弃其在中国的既得利益是难以接受的。因此,对中国代表的提案,与会列强皆示冷淡,并以中国现状不稳为由拒绝接受中国改订税率、修改税则、恢复关税自主的主张。会议推诿此问题不在和会权限之内,待国际联盟行政部能行使职权之时,再请其考虑。中国在巴黎和会上一无所获,遂在两年后,即1921年召开的华盛顿会议上再度提出。

 这次会议设置了两个委员会,一是“裁减军备委员会”;一是“太平洋地区及远东问题委员会”。美国为遏制日本独占中国的势头,确认列强共同统治中国的局面,提出了解决中国问题的“四项原则”,主要包括“尊重中国主权与独立暨领土与行政之完整”“机会均等”等重申“门户开放”政策的内容。在关于中国关税的远东问题委员会上,中国代表顾维钧提出收回关税自主权问题,并在中国关税分股委员会上提出了6点提案。其中的主要内容是,作为关税自主的前提,应将关税税率提高至值百抽12.5。针对此提案,美国代表认为建立巩固的中国政府,首先应确立中国的财政基础,因此同意讨论此提案。但对中国主张根据当时中国的财政状况,应于1923年1月1日起,将输入税率提高至值百抽12.5。列强均表示反对,其理由是,各国是在废除厘金等条件下承认中国修改关税,而现在中国尚未裁厘却提高关税税率是非正当的,况且要求关税自主将触及以前所订立的一系列条约权利的修改,当初美国代表同意讨论中国关税问题提案,是基于要建立巩固的中国政府,就要给予其财政之余裕环境之考虑,并不包括将必然要修改以往的条约。在税率问题上,英国突然向委员会提出将关税切实增至值百抽7.5 的折中案。美国代表对英国折中案表示同意,其余各国只有日本所持立场不同。

日本在中日甲午战争之后,利用中日《马关条约》规定的不平等关税,向中国大量倾销其产品。可以说中国关税的变化直接牵动着日本国内产业发展的前途。第一次世界大战期间,中国经济界认为,一战缓和了欧美各国对中国经济发展的压抑,是中国民族产业发展的大好时机。要求提高关税税率,实现切实值百抽5的制度。而当时中国输入税的实际状况是平均值百抽3.5左右。如果承认中国实现切实的值百抽5,那么对日本来说将等于增加 1.5% 的关税,再加上中国民族工业的发展,在占日本出口大部的棉织工业方面可与日本相竞争,增加关税的结果,势必使日本的棉织品逐渐失去在中国的市场,从而导致日本输出贸易的萎靡。因此,日本认识到用不平等条约中的协定税率来束缚中国已成为确保日本在华市场不可缺少的前提。此次针对英国提出的值百抽 7.5 的折中案,日本主张应限于切实值百抽5,指出“日本不赞同英国之提案完全是基于经济上的理由。棉纱在日本产业中占有极重要的位置,输出棉纱约九成都面向中国市场,由于近年来中国纺织业的蓬勃发展,中国关税如若再急速提高,恐怕将对日本同类工业带来重大影响”(7) 。日本代表还认为关税的提高对日本的利害关系在各国中最为重大,因此日本对现行实际税率2倍以上的 7.5% 案是无论如何也不能同意的。然而,随着各国对英国 7.5% 案的认可,日本已明显处于孤立境地,并为此而踌躇不定。为与他国保持一致,当时的高桥是清内阁决定放弃原来所坚持的立场,承认英国的 7.5% 案。但条件是7.5%案要在一定期限,如在3年或5年之后才能实施;作为实施前的措施,对现行税率实行附加税,使税率实现切实值百抽5。此后,日、英、美三国之间相互妥协、交涉。结果,1922年2月6日,九国全权公使签订了有关中国关税的条约,即《九国公约》。而根据条约规定应召开的关税特别会议却因中法之间金法郎案的争执,延宕数年。

北伐期间,罢免安格联事件爆发,协议关税的壁垒被打开缺口。南京国民政府宣告关税自主,建都南京后,发表“重订新约”的对外宣言,郑重声明:“中国八十余年间,备受不平等条约之束缚……今当中国统一告成之会,应进一步而遵正当之手续,实行重订新约,以副完成平等及相互尊重之宗旨。”(8) 1928年7月25日,南京国民政府代表宋子文与美国驻华公使马克谟(John Van Antwerp MacMurry)在北平首先签订了《整理中美两国关税关系之条约》。用法律形式肯定了中国关税自主。此乃南京国民政府与列强签订的第一个关税新约,中国修约运动结出第一枚果实。

美国积极开展对华外交,其背景在于国际战略上的企图,即排除苏联对中国的影响,培养一个“民主的”资本主义国家。因此,在解决1927年3月南京事件的协定上,美国也仅仅要求道歉和赔偿损失,避免刺激中国国内激昂的民族情绪。日本承认南京政府,则大幅拖延到1929年6月,与美国为首的各大国采取的灵活外交态度恰成鲜明对比。日本未能认识到国民革命的进展所带来的高涨的民族情绪,在外交上采取高压态度,强行维护自身权益。这种情况,再加上两次出兵山东及皇姑屯事件,一度导致中国国内的亲日派无法开展活动。此前中国的民族主义情绪主要针对英美,但此后急剧地转向了日本。这其实也意味着“田中外交”的失败。而中国的关税自主问题之所以能够比较顺利地取得了成果,也是因为南京政府急于缔结新协定,在关税税率方面采取了灵活态度。事实上,南京的财政情况因大规模的军事行动而非常窘迫,因此即使暂时放弃大幅度提高税率,也要确保眼前的税收。

北伐的节节胜利及《中美关税条约》的签订,对有关各国都产生了很大的冲击。英国也逐步改变了立场,调整对华政策,于1928年12月20日与中国签订《中英关税条约》,承认中国关税自主。直至1928年底,各主要缔约国都陆续废除旧约,在新约中承认中国关税自主权,财政部关务署领导的“国定税则委员会”在艰苦的关税税率谈判中厥功至伟。但日本对中国的关税自主却一再刁难,拒不理会南京政府“重订新约”的频频照会,成为最大也是唯一的拦路虎。(www.daowen.com)

此时的日本正密谋大举侵华,企图以经济渗透作为军事扩张的前奏,对于中国的关税自主自是不甘心。一方面,日本强调不接受照会的原因是其对华贸易具有特殊利益。日本对华出口额占全国出口40%有余,比其他国家都高,且输华的物品多为中国最有可能大幅度提高关税的轻工业制品;另一方面,日本压抑住对海关总税务司署领导权的觊觎,表示维持在英国影响下的海关行政的现状,在税率问题上寻求英国方面的合作,希望英国推迟向其驻南京总领事发出与南京政府进行交涉的训令。对此,英方表示难以做到,指出“英国既已表示同意给予中国关税自主权,对中国实施暂行税率便不能再表示异议。其次,这会造成现行海关制度的危机。因为如果中国坚持实施暂行税率,而海关总税务司拒绝征收这一关税,中国方面就会成立别的征税机关,从而破坏海关”,“认为,维持现行的海关制度是此时最为重要的事情。既然中国新关税的实施无法阻止,就应设法使新关税的实施在事前合法化,从而避免海关危机的出现”(9) 。

宋子文代表南京国民政府与日方进行了艰难的交涉和谈判,称当时“外报兢传日本要求我财政当局承认西原借款以为承认我关税自主之条件,并谣传我财政当局为图关税自主之早日实现起见有予以承认之风说”(10) 。一时间满城风雨,《京报》刊登了《宋子文承认卖国借款》的文章,呼吁国民誓死反对;中央大学学生千余人游行请愿。宋子文坚持维护国家主权的立场,予以公开澄清——“西原借款诚为中日间之一大悬案,但我国民政府对于此种非法的秘密结合始终即予以反对。此次中日间之关税谈判日方虽有以此为要挟之意,但因我方坚决反对,故谈判中并未提及‘西原借款’四字”(11) ,不排除是日本方面故意制造空气。

1928年12月7日,国民政府公布《中华民国海关进口税税则》,宣布从次年2月1日开始实施,以一年为有效期。该税则对进口货物规定了7.5%至27.5%不等的税额,自晚清开关以来实施了80余年的“值百抽五”税率至此终结。此前,外交部将中方的关税自主照会及新税率表送达驻沪各国领事馆,但日本总领馆拒绝接收中方照会,认为“国民政府颁布之新税率,税率增加,日本不便轻予承认;况矢田总领事正在与宋子文财长谈判此事,在谈判未解决以前,外交部事前并无预言,突然照会关税自主,宣布新税率,实与国际交涉手续不合,全体一致议决,将上项照会,连同新税率,一并退还,表示否认”(12) 。

南京国民政府虽与英美等12个国家签订了新的关税条约,但按照条约解释,如果有一个国家不承认中国的关税自主权,其他享有最惠国待遇的国家,也可不予承认,南京国民政府急于实现关税自主,因此明知日本方面是在乘机要挟,也只好委曲求全,一再地退让。而此时的日本在关税问题上已是孤军作战,各国政府都已经承认中国的关税自主权,如果日本一意孤行,独力抗拒,难免对日本不利。何况关税自主问题久拖不决,必然对日本对华贸易产生不利影响。最终,中方做出较大的让步,《中日关税协定》于1930年5月6日在南京签订,在附件中,规定了约束中国对日本多种货品输华的增税权利,可以说南京国民政府对日本的特惠程度,简直到了无以复加的地步,难怪后来“闽变”时成立的福建人民革命政府对这种所谓的关税自主进行了严厉的批评。不管怎样,这份迟来的协定标志着南京国民政府实现关税自主的任务基本完成。

南京国民政府用不太长的时间,先后与十几个国家签订新约,在一定程度上争取到了作为主权国家的地位,是中国近代外交史上的进步。伴随着“重订新约”运动的开展,关税收入也大幅增加,成为政府财政收入的主要来源。1913年中国关税总收入为1697万元,1928年上升为17914万元,1929年为27554万元。关税收入在财政总收入中的比重明显提高,1913年占21%,1928年达到41%,1929年则为51%。