(一) 削弱海关权力与总税务司署南迁

1926年7月9日,国民革命军在广州誓师北伐,大革命洪流滚滚向前。在1920年代的民族解放风暴席卷下,1927年2月1日,正当北伐军在江南胜利进军之际,北京政府顾维钧内阁在没有得到列强一致批准的情况下,径自下令征收《华盛顿公约》中所提出的海关附加税。紧接着又以抗命不遵为名,罢免了英籍海关总税务司安格联,在政界、舆论界引起了很大震动。“北京政府突以迅雷不及掩耳的手段,发表总税务司安格联免职令,自总税务司用客卿以来未有之创举也。”

从中国海关设立总税务司的1859年始,总税务司一职一直由英国人担任。后在英国公使的一再要索下,又明文规定,在英国对华贸易占第一位时,总税务司一职应聘用英国人。英国获得了攫取总税务司职权的法律依据,中国政府只保留了任免权。但实际上,在列强的逼迫下,这种任免权也早已名存实亡。随着中国民族解放运动的兴起,“废除不平等条约”“收回国权”的呼声日益高涨。以顾维钧为代表的外交名流们上台后,北京政府在对外交涉中渐趋强硬,才发生了罢免安格联这一冲击列强强权、收回国权的振奋国人的事件。中国政府长期听凭列强操纵海关要职的惯例至此打破。

1927年4月18日,南京国民政府成立。同时,盘踞北方的张作霖奉系军阀掌控的北京政府仍以合法政府自居,南北政权对峙的同时,双方展开海关主导权的争夺。北京政府任命的代理税务司易纨士(H.F. Edwards)南下上海,与掌管财政的宋子文及代理外长郭泰祺、外长黄郛等南京国民政府要员商谈,并得到英国领事馆及中国银行家李铭、张家璈等支持。1927年10月3日,南京国民政府任命易纨士为代理总税务司,接受南京国民政府之管理。

1865年海关总税务司署自上海迁往北京办公后已经长达62年,为便于管理,南京国民政府命令总税务司署迁往首都南京,但由于受到抵制,只是名义上将总税务司署设在南京,实际上总税务司及总税务司署各主要科室于1928年12月15日迁往上海办事处办公。

(二) 南京国民政府全面接管海关行政

北伐战争取得胜利后,南京国民政府在形式上统一了全国。在国际国内环境均有所改善的条件下,为顺应时代潮流和民意,南京国民政府开展了一系列关税自主活动,并着力加强对海关的领导,对海关行政进行了整顿和改革,在财政部之下设立了统辖全国海关关务行政的关务署,海关总税务司署成为关务署的一个部门,这意味着海关在整个行政系统中的位置下降了一级。根据财政部公布的《财政部关务署总则》规定,关务署署长综理全署事务,监督该署职员、总税务司、全国海常关各监督、内地税关、税局长官及所属职员。以往各自为政互不统属的全国海关、常关、总税务司、海关监督、税局各长官终于归于统一。

1927年10月,易纨士出任代理总税务司后,一方面执行南京国民政府有关当局指令管理全国海关事务,另一方面在诸多重大问题上与南京国民政府有关主管当局采取不合作态度,致使南京国民政府有关政令及行政权威受到挑战,在国内公债基金账户金保管问题上,易纨士公然违反财政部指令,拒绝将该账户由汇丰银行改存中央银行,而且在总税务司署南迁问题上亦多番延宕,引起南京国民政府有关部门的强烈不满,于1928年10月将其免职。

海关“尽管作为一个税收机构它是有效率的,也没有被腐败侵蚀,但它即便不在名义上也在事实上成了国中之国,越来越为中国政府和人民所不能接受”。更有甚者,军阀混战时,海关往往成为扶植一方、左右政局的重要力量,而其背后,则往往便是列强的身影。安格联、易纨士相继被免后,海关的“中国化”提上了议事日程,要求中国人来担任总税务司的呼声不绝于耳,尤有进者,建议索性将洋员全部换成清一色的华人,彻底终结外籍税务司海关制度。

财政部关务署经反复考虑,认为南京国民政府才刚刚成立,大部分开支都依赖海关关税,海关的正常秩序应该维护,毕竟它还是一个对中国很有价值的体系,负有担保债赔的职能,“直接关系中、日和英美等多个西方国家的利益”。简单地把洋人从海关打发走并不切合实际,应当保持其稳定,不轻易打破海关的正常运行。问题的症结是要去除其不合理和不平等之处,使海关成为政府的一个现代行政机构,还其普通中国机关的本来面目。而总税务司是中国人还是外国人其实并不重要,首当其冲是恢复对海关的控制,而找到一个合适的人选来担任总税务司才是当务之急。(www.daowen.com)

为此,南京政府对下一任总税务司提出了这样的要求:他是一个经验丰富的海关人员,同情中国人重获海关控制权并改革之的要求,不被外国的影响所摆布,与关务署通力合作,坚决执行政府的命令。经多方考察,赫德的外甥、江海关英籍税务司梅乐和最终入选。在正式任命前,财政部先委任他为副总税务司,全权处理海关事务。1929年1月8日,南京国民政府财政部正式任命梅乐和为海关总税务司。为限制总税务司的权力,财政部运用“以夷制夷”的“驭夷”方略,明令宣布“海关将只应恪遵政府命令,掌管征税工作”。梅乐和宣誓效忠南京国民政府,出任海关总税务司后,积极配合南京国民政府的海关政策。为了解决因税率提高引起的征税与走私问题,梅乐和在北洋时期海关总税务司署“五科三处”(“五科”为总务科、机要科、统计科、汉文科、铨叙科,“三处”为造册处、驻外办事处、内债基金处)的基础上增设了财务科、审榷科、税则科与缉私科等,并根据职能的重要性与关制改革的要求,调整与整合原有海关部门,推进海关的制度转型。梅乐和担任总税务司时期是总税务司署自创建以来规模最大的时期。(2)

(三) 海关改革与管辖范围的扩大

1929年1月,南京国民政府财政部组成“改善关制审查委员会”,成员由关务署及海关中一些华洋税务司构成,华员“与海关外籍委员几经折冲,并得关务署委员从中赞助,始争得华洋关员平等待遇之权益”(3) ,改善关制方案最终得以通过,从此,海关华籍职员在定级晋升中,原则上和外籍职员享有同等的机会。在财政部关务署的领导下,成立了由5人组成的“海关改革委员会”,其中2人由梅乐和圈定。改革的核心内容为华洋平等,主要方案为:

1. 停止聘用外国人为海关职员,只有在找不到合格的中国人的情况下,总税务司可以呈请关务署批准聘用外国专家。

2. 在海关任职的中方和外方雇员均具有同等的权利和义务。换言之,中方雇员应该有资格担任海关的最高职务。

3. 中方和外方雇员均同工同酬,但外方雇员可以享受居外补贴。(4)

该方案于2月25日上书行政院备案,收回海关行政管理权的法律基础于此奠定。相应地,过去海关存在的一些陋规也得到纠正。比如“除了由总税务司掌管的海关基金、预算和退休金,所有海关收入要求存入中央银行而非英国的汇丰银行”。

与此同时,关务署还着手于改革关务行政。晚清以来,关务行政日趋庞杂和紊乱,除五内常关外,各地方当局随意设卡私自征税,数十年间,全国各地关卡林立,商民痛不堪言。如以江西景德镇运抵上海之货物为例,所到处无不雁过拔毛:当地有下里河厘金、金姑塔船关税,湖口有出口税,安徽有华阳镇之统税、芜湖常关税,江苏之苏捐,吴淞之进口税,上海之落地税;而且沿途关卡之照票等达十余种。关务署经认真梳理后,积极扩大海关专项职能,将各地与海关业务相冲突的机构和规定加以厘清或废除,裁撤内地税局、煤油税局,废止五内、五外常关。1930年10月,财政部废止五外常关;1931年1月,裁撤厘金;1931年6月,裁撤五内常关。在所有这些变革中,梅乐和“真诚合作,并愉快地实施改革,没有丝毫拖沓。尽管有这些变革,而且在1929年实行了针对奢侈品的最高税率达12.5%的新修关税,(5) 中国的对外贸易和海关收入还是呈跳跃式增长”。在日本发动侵华战争前夕,随着全国通商口岸的扩大和各地海关分卡的广泛设立,海关管辖范围进一步扩大,全国共设有48个海关,分布在东北、华北、华中、华东、华南、西南及台湾等地区,在国家经济生活和财政金融活动中占据着举足轻重的地位。