海关本应是一个国家主权的象征,但近代中国海关自1859年诞生起,便呈现出与别的国家海关迥然不同的特质,它既是隶属清政府的官方机构,又是以英籍总税务司为首的外籍税务司们管理下的“国中之国”和“国际官厅”。

在海关首脑赫德的精心擘画下,外籍税务司制度逐步推广至全国,海关的业务管理远远超过其主业——征收对外贸易关税,诸如航政、港务、内债、外债、邮政、同文馆,甚至连清政府的内政外交,都在它的有效掌控之下。一方面,由于海关管理权的丧失,中国门户洞开,西方列强以海关为据点,攫夺政治、经济、军事、文化等诸多超越海关管辖范围的特权,从而加速了中国社会半殖民地化的进程。另一方面,海关又引风气之先,“作为中西方关系的一个节点,深刻影响着中国近现代政治、经济、文化形态”,用现代西方文明“迫使”中国走上近代化的道路。因此海关这块英国对华关系的基石,亦是近代西方与中国关系的重要桥梁,与西方列强的在华利益密切相关。

近代中国海关因实行这种全世界独一无二的外籍税务司制度,也被形象地称为“洋关”。及至民国以降,外籍税务司海关制度不仅延续下来,甚至还有坐大之势。原来,尽管西方列强先后夺取了中国的关税自主权和海关管理权,但清政府毕竟还有一张底牌以维护其海关管理方面最后的自尊,那就是海关税款收支保管权。在辛亥革命以前,外籍税务司并没有直接管理和收支关税的权力,那时税款的收支、保管都由清政府的各地海关监督办理,总税务司只是督促各关税务司呈报税收数字和审核纳税收据而已。1912年,辛亥革命虽然推翻了清王朝,建立了中华民国国民政府,但革命的胜利果实被袁世凯窃取,中国陷入军阀割据的混乱局面。这一时期的海关,由承袭赫德衣钵的英人安格联继任总税务司,除在人事业务制度方面做了一些微调外,基本上还是延续了赫德所建立的制度。安格联成为各列强债权国在华的代理人,他借清王朝土崩瓦解的乱局,攫夺了海关的税款收支保管权,“洋关获取了独立于中央政府的税收保管权,并藉此负责担保中国内外债和国际赔款,在战乱年代承担‘国家之信用’的重任”(1) ,这些举措使得海关地位更加超然,其对中国政府的影响和控制由外交领域转入财政、金融领域,达到了继续控制中国政局的目的。(www.daowen.com)

事实上,从19世纪末期起,收回关税自主权成为中国近代反帝爱国斗争的时代旋律,晚清政府开始有意识地削弱海关权力。进入20世纪初年,反对海关外籍税务司制度的力量更加勃兴,为了收回海关主权,历届民国政府都与洋人进行过较量。

面对我国海关主权被西方列强褫夺殆尽,半殖民地性质的海关制度最终得以确立的现状,孙中山不仅系统全面地阐述关于海关主权的理论和主张,还领导南方革命政权发动了争拨关余的斗争,并将其推向高潮,掀起了轰轰烈烈的“收回粤海关运动”。1925年五卅运动后,北京政府召开关税特别会议,与英、美等十余国谈判修改关税税则,虽然基本达成了允许中国增加关税税率的初步协议,但惜乎因时局动荡而无法实施。及至南京国民政府成立,上述这种“集多功能为一体,超越了一个单纯的税收机构”的另类海关虽然仍在财政、政治、外交等方面占有重要的地位,甚至渗透在民国社会的方方面面,但在国际形势的深刻变化与时代浪潮的裹挟下,恢复关税自主、收回海关行政管理权已是大势所趋,外籍税务司制度也相应式微。