执法是一个比较宽泛的概念。广义上的执法，是指所有国家公权力机关执行法律的行为，在主体上是包括了立法机关、行政机关和司法机关。狭义上的执法是指政府及其部门执行法律的行为。十九大报告指出，建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法。这里所说的“执法”应该是狭义上的执法含义。“严格”“规范”“公正”“文明”是执法高质量发展的基本要求。法治政府建设各项任务的落实集中体现在执法行为之上。因此，建设法治政府，推进依法行政，其最终目的是执法的高质量发展。十八大以来，执法高质量发展已经成为法治政府建设的重中之重。十八届四中全会决定指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”2015年中共中央办公厅和国务院办公厅下发的《法治政府建设实施纲要（2018—2020年）》明确提出了坚持严格规范公正文明执法的目标：“权责统一、权威高效的行政执法体制建立健全，法律法规规章得到严格实施，各类违法行为得到及时查处和制裁，公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保障，经济社会秩序得到有效维护，行政违法或不当行为明显减少，对行政执法的社会满意度显著提高。”2016年江苏省委省政府制定的《江苏省贯彻落实〈法治政府建设实施纲要（2018—2020年）〉实施方案》也明确了这一评判标准。所以，执法高质量发展已经成为江苏法治政府建设的基本要求。只有紧紧把握执法高质量发展这一目标，才能推动法治政府建设力度。

一、严格执法

执法高质量发展的第一个要件是严格执法。严格执法就是要按照法律规定进行执法工作。所谓严格，就是不越权执法，同时也要及时执法。既要保证执法行为在法治轨道上进行，又要在需要行政执法时及时开展执法工作。

一方面，不能超越宪法法律范围之外执法。为了推动行政机关不越权执法，江苏在全国率先建立了覆盖全省的行政机关负责人出庭应诉制度，出台了省法院、依法治省领导小组办公室、省政府法制办联合下发的《关于进一步做好行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的通知》和省法院《关于深入推进行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的若干意见》，通过出庭应诉倒逼严格执法。为了提高应诉质量，江苏多次出台行政机关应诉文件。2016年，江苏省人民政府办公厅下发《关于加强行政应诉工作的意见》，从高度重视行政应诉工作、进一步明确行政应诉的工作责任、着力规范行政应诉工作程序、不断完善行政机关负责人出庭应诉制度、自觉履行人民法院生效裁判、切实加强对行政应诉工作的组织领导六个方面提出了要求。2018年江苏省人民政府办公厅下发关于印发江苏省行政应诉办法的通知（苏政办发[2018]30号），该办法共30条，对全省行政机关的行政应诉工作进行了全面规定。这些规定对于提高执法严格意识具有重要意义。

另一方面，加大执法力度。十八届四中全会决定指出：“依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。”江苏在落实《法治政府建设实施纲要（2018—2020年）》实施方案中指出：“整合政府部门内部和部门间相同相近的执法职能和资源，归并执法队伍。由基层监管的事项，除法律法规规定外，省政府部门原则上不设具有独立法人资格的执法队伍。大幅减少市、县两级政府执法队伍种类。合理划分不同层级部门的行政执法职责权限、执法力量配置，减少执法层次，实现执法重心和力量同步下移。”通过改革行政执法体制提高行政执法力度。2018年，江苏省委办公厅出台了《关于综合行政执法体制改革的指导意见》，提出，进一步理顺行政执法体制，加强事中事后监管，切实解决多头执法、多层执法、执法扰民、基层执法力量不足等问题，大力提升执法效率和监管水平，加快推进政府治理体系和治理能力现代化。但是，执法力度不够不足依然是严格执法存在的问题。其集中体现在行政不作为之上。根据统计，江苏行政不作为案件败诉率不断上升：2013年，全省行政复议机关共收到行政不作为类案件891件，责令行政机关履行55件，败诉率达6. 17%；2014年不作为类案件595件，责令行政机关履行56件，败诉率达9. 41%；2015年不作为类案件538件，责令行政机关履行102件，败诉率达18. 96%。加大执法力度依然是严格执法的重中之重。

二、规范执法

执法高质量发展第二个要件是规范执法。规范执法就是要按照法律设定的程序进行执法，不能违反程序任意执法。十八届四中全会决定指出：“完善执法程序，建立执法全过程记录制度。明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度。建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量基准，规范裁量范围、种类、幅度。加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平。”这些措施明确规范执法的具体措施。

一是完善执法程序。江苏进一步加强行政执法程序建设。2015年，江苏省人民政府就制定了政府规章《江苏省行政程序规定》，该规定分为总则、行政程序主体、重大行政决策程序、行政执法程序、行政合同、行政指导、行政调解、公众建议、行政监督、附则，共10章106条，全面规范行政过程中的各类程序。其中，第四章行政执法程序分为一般规定，程序启动、调查、证据、决定、期限和送达、简易程序、效力，对行政机关依据法律、法规和规章，作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等影响公民、法人或者其他组织权利、义务的行政行为的程序进行了规范。在此基础上，江苏还积极落实行政执法全过程记录制度，确保执法程序透明化、公开化。

二是明确操作流程。江苏高度重视执法流程管理，加强行政权力清单制度建设。2014年，江苏省政府办公厅下发《关于全面清理行政权力建立权力清单管理制度的通知》，正式启动了行政权力清单制度建设工作。2015年，江苏省人民政府办公厅又下发了《关于印发江苏省行政权力事项清单管理办法的通知》，对行政权力事项清单管理进行了全面规范，明确了由法律、法规、规章或者规范性文件设定的具体行政行为，包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政奖励、行政确认、行政裁决、行政征用、其他行政权力等10类。2014年11月11日，江苏省政府门户网站正式向社会公布江苏省政府各部门行政权力事项清单。2017年，江苏省又发布了省市县（市、区）政府部门行政权力清单，在全国省级层面率先实现行政权力的“三级四同”，即省市县三级权力名称、类型、依据、编码相统一。

三是建立重大执法决定法制审核制度。江苏积极推动落实重大行政执法决定法制审核制度，要求从事审核工作的人员，应当按照国家统一法律职业资格制度的规定，依法取得职业资格。江苏在推行行政执法共识制度执法全过程纪律制度重大执法决定法制审核制度过程中积极做好试点工作。苏州市专门出台的《苏州市重大行政执法决定法制审核办法》明确了重大行政执法决定的概念，即行政机关、法律法规授权组织作出涉及重大行政处罚、行政强制、行政许可、行政给付、行政征收、行政确认等的行政执法决定。

四是建立健全行政裁量权基准制度。江苏许多部门和地区都制定了行政执法裁量权基准，并向社会公布。2015年6月1日，《南京市规范行政执法裁量权规定》正式施行，明确了九种行政权力的行政执法裁量权。其规定，同一种违法行为有处罚幅度的，根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度划分若干裁量阶次，并列明每一阶次处罚的具体基准。行政裁量权基准制度的实施对于细化行政执法行为提供了参考。

五是完善行政执法权限协调机制。江苏重视行政执法监督建设，完善行政执法与刑事司法衔接机制。通过全省行政执法监督平台完善信息共享机制，及时了解、收集行政执法动态。出台《江苏省办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》，制定行政执法涉嫌刑事案件证据规则，充分发挥“两法衔接”信息共享平台监督作用。2018年，江苏省行政执法与刑事司法衔接工作联席会议办公室又制定了《江苏省行政执法机关移送涉嫌犯罪案件程序规定（试行）》。该规定第3条规定，行政执法机关在依法查处违法行为过程中，按照省行政执法与刑事司法衔接工作联席会议办公室公布的涉嫌刑事犯罪案件移送标准，发现违法行为涉嫌犯罪的，应当依法向有管辖权的公安机关移送。由省、设区的市行政执法机关直接查处的涉嫌犯罪案件，省、设区的市行政执法机关可以指定涉嫌犯罪行为地所在地县（市、区）行政执法机关向同级公安机关移送。行政执法机关移送流动性、团伙性、跨区域性涉嫌犯罪案件，依照公安部、最高人民法院、最高人民检察院等部门《关于办理流动性团伙性跨区域性犯罪案件有关问题的意见》（公通字〔2011〕14号）确定管辖。这就为“两法衔接”工作明确了程序规范。(www.daowen.com)

三、公正执法

执法高质量发展的第三个要件是公正执法。公正执法既要求按照公平原则平等对待行政相对人，也要按照正义原则对待社会弱势群体。“推进依法行政、建设法治政府必须正确理解行政执法的目的和功能，正视行政执法主体与行政相对人的关系，创新行政执法方式，革除行政执法实践中存在的执法权力行使分散化、执法活动运动化、执法手段单一强制化的弊端。”要实现公正执法，就必须创新行政执法方式。

一是推行行政执法公示制度。执法公开是公正执法的前提。江苏积极落实行政执法公示制度。各级政府及其部门根据各自的事权和职能，按照突出重点、依法有序、准确便民和“谁产生、谁公示、谁负责”的原则，结合行政许可和行政处罚等信用信息公示工作，推动执法部门公开职责权限、执法依据、裁量基准、执法流程、执法结果、救济途径等。江苏海门作为试点地区，积极推行行政执法公示制度，出台《海门市行政执法公示办法》。2018年，江苏省委办公厅公布的《关于深化综合行政执法体制改革的指导意见》中明确提出，按照权力清单标准化要求，制定公布综合行政执法主体的权力清单和责任清单，统一规范执法权力事项“名称、编码、依据、类别”，向社会公开具体职责、执法依据、处罚裁量基准、执法程序和监督途径等。

二是加快行政执法信息化建设。信息化是公正执法的重要保障。江苏加快推进行政执法信息化，强化科技装备在行政执法中的应用，完善网上执法办案及信息查询系统等载体，按照电子政务协调发展的要求，建立统一的行政执法信息平台，做好与本级行政权力网上公开透明运行平台、公共信用信息系统、“两法衔接”信息共享平台等的衔接融合工作，实现信息有效共享，提升行政效能和依法行政水平。江苏各地区各部门不断加强“互联网+行政执法”工作力度。例如，南京市公安局建立了执法公示平台，全面公示违法犯罪警情处理、案件办理、涉案财物管理、执法依据、行政处罚和行政复议决定书、治安形势，并附加群众咨询、投诉、满意度评价功能。

三是采用非强制性执法手段。非强制性手段是公正执法的新型方式。江苏全面推行行政指导，推广运用说服教育、劝导示范、行政奖励等非强制性手段。2012年，江苏省全面推进依法行政工作领导小组就下发过《关于印发全面推行行政指导工作的意见的通知》。该意见指出，各地各部门要把行政指导贯穿于行政管理、行政执法工作全过程，综合运用政策辅导、走访约见、规劝提示、奖励引导、示范推荐、信用公示、信息披露、警示告诫、案件回访、行政建议等方式开展行政指导工作。行政指导已经成为公正执法的重要手段。

执法高质量发展的第四个要件是文明执法。文明执法就是要求行政执法人员在执法过程中不能有不当行为。那么，判断文明执法的标准是什么呢？有学者认为文明执法有四个标准：措施得当；方法得体；公开透明；等距离执法。从行政执法实践来看，文明执法主要从行政执法责任制落实展开的。

一是健全问责机制。要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决等行政执法权力相对应的责任事项，明确责任主体，确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任。江苏高度重视行政执法问责机制建设。2007年，就出台了《江苏省行政执法责任制规定（试行）》，分为总则、行政执法责任制的组织领导、行政执法责任制的实施、行政执法责任制的监督检查四章，对行政执法责任制落实进行了详细规定。同时制定《江苏省行政执法责任追究办法（试行）》，分为总则、行政执法责任追究范围、行政执法责任承担主体、行政执法责任追究方式、行政执法责任追究机关、行政执法责任追究程序、附则七章。这些规定为行政执法责任明确了具体制度和程序。

二是加强执法人员素质培训。提高行政执法人员素质是文明执法的重要保障。江苏加强行政执法人员管理。2015年，江苏省人民政府办公厅就制定了《江苏省关于开展综合行政执法体制改革试点工作的指导意见》，提出加强执法队伍建设，要求坚持“凡进必考”，推行实名制管理。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未通过执法资格考试的，不得授予执法资格，不得从事执法活动。加强综合执法装备保障，改善执法工作条件，推动综合执法人员标志标识和执法证件的统一。2018年出台的《关于深化综合行政执法体制改革的指导意见》明确规定，严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，加强对执法人员的业务培训，切实提高执法队伍整体素质和执法水平。在具体要求上，江苏各地各部门还专门制定了行政执法人员行为规范。

三是科学评估行政执法效果。行政执法效果是衡量文明执法的重要窗口。要围绕行政执法社会满意度，创新行政执法外部评议方式，健全公众参与评价行政执法工作机制，发挥特邀行政执法监督员的作用。江苏重视行政执法效果评估工作，将行政执法效果纳入法治江苏建设创建之中。江苏根据《法治江苏建设指标体系（试行）》，印发了《江苏省法治城市考核标准》《江苏省法治县（市、区）考核标准》，明确了法治创建内容，其中包括了行政执法考核工作。

四是完善行政执法监督制度。行政执法监督是文明执法的基本保障。要加强执法监督，建立完善统一的行政执法监督网络平台，建立健全投诉举报、情况通报等制度，针对社会热点难点问题，有计划有步骤地开展行政执法监督检查活动。江苏重视行政执法监督工作。1995年，江苏省人民政府就制定了《江苏省行政执法监督办法》，明确规定，行政执法监督是指县级以上人民政府对其所属工作部门和下级人民政府组织实施法律、法规、规章和其他规范性文件的情况进行督促和检查，并对发现的问题依法进行处理的活动。这一政府规章的制定为行政执法监督工作提供了法律依据。