法治建设高质量发展首先是立法的高质量发展。立法质量在很大程度上决定了法治建设水平。随着2010年中国特色社会主义法律体系的基本形成，立法工作已经开始从注重数量向提高质量方向转变。十九大报告指出，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。这是新时代立法工作的基本要求。“科学”“民主”和“依法”三个词点出了立法高质量发展的基本要求。江苏高度重视立法高质量发展工作。2016年，江苏省委在中共中央出台的《关于加强党领导立法工作的意见》基础上制定了《关于加强党领导立法工作的实施意见》，对党领导立法工作进行了专门部署，为立法工作高质量发展提供了根本保障。同时，江苏定期召开全省立法工作会议。2018年，江苏召开新一届的全省立法工作会议，对2018年至2022年立法规划进行了全面部署，明确了江苏地方立法高质量发展的基本路径。因此，要做到立法高质量发展，必须在科学立法、民主立法和依法立法三个方面进一步努力。

一、科学立法

我国现行《立法法》第6条规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”该条款明确了科学立法的基本要求。从字面上来看，科学立法就是按照科学规律进行立法。这里所说的科学规律，既是指自然和社会规律，也是指立法本身所体现的规律。对于自然和社会规律，立法者要掌握自然科学知识和人文社会科学知识，准确地理解并揭示自然规律和社会规律，使法律与自然和社会相和谐。对于立法规律，立法者要认识到法律概念的特殊性，充分发挥自身立法知识的专业性，制定出符合规范的法律。具体来说，科学立法要从实体和程序两个方面进行探索。

在实体方面，重视立法内容的科学性。立法内容的科学性要求立法者科学把握经济、政治、文化、社会和生态文明规律。马克思曾经说过：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质，那么我们就应该责备他极端任性。同样，当私人想违反事物的本质任意妄为时，立法者也有权利把这种情况看作是极端任性。”这种认识就是从实体角度把握科学立法的内涵。江苏所提出的立法原则中的“有特色”集中反映了立法内容的科学性要求。所谓“有特色”，就是要求地方立法应该和本地具体情况与实际需要相结合。这就需要对本地经济社会发展规律进行科学认识，并上升到立法层面来认识。近年来，江苏在一些国家尚未立法的事项上积极探索，先后制定了《艾滋病防治条例》《集体合同条例》《软件产业促进条例》《城市社区卫生服务条例》《社区矫正工作条例》《苏南国家自主创新示范区条例》《南京市重要近现代建筑和近现代建筑风貌区保护条例》《无锡市宜兴紫砂保护条例》《苏州市昆曲保护条例》等具有地方特色的地方性法规，从立法层面予以了规范。这些立法科学把握了不同经济社会领域的发展规律，及时上升转化为立法，有助于规范并推动经济社会发展。

在程序方面，重视立法程序的规范性。立法程序的规范性要求遵循立法自身规律，不能把立法制定和规范性文件制定乃至政策制定混为一谈。要做到这一点，就必须科学安排立法程序，完善立法规划、起草、审议和公布等立法环节，重视法言法语的表达。为了完善立法程序，我国专门制定了《立法法》，对法律、行政法规、地方性法规等法律形式进行了规范。为了进一步落实《立法法》的相关规定，《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等法规也相继出台。根据上述法律法规，各地方制定了地方性法规制定条例和规章制定办法。1984年，江苏省人大常委会就出台了《关于制定地方性法规的若干规定》（1993年废止）。1993年8月26日，江苏省第八届人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《江苏省人大常委会制定和批准地方性法规的规定》。2001年2月17日，江苏省第九届人大第四次会议通过《江苏省制定和批准地方性法规条例》，并于2016年1月28日由江苏省第十二届人大第四次会议修正。此外，江苏各设区的市结合本地区制定了地方性法规制定条例。这些法律法规的制定保障了立法程序的科学性。在此基础上，江苏不断完善立法程序。一是建立立法项目征集和论证制度，完善法规立项程序。在编制立法规划和制定立法计划时，既要征求政府及其职能部门的意见，也要积极拓展立法项目来源渠道。在此基础上，对征集的立法建议项目进行科学论证，从必要性、可行性等方面进行分析研究，确保立法项目的科学性。二是加强法规起草程序。既要充分发挥政府及其职能部门承担法规起草工作的积极性，也要增强人大主导起草工作的作用。例如，江苏2014年立法正式项目中，由省人大常委会有关委员会组织起草了《保护和促进香港澳门同胞投资条例》《促进全民阅读的决定》《地方人民政府规章设定罚款限额的决定》和《发展新型墙体材料条例》等。三是完善法规审议程序。在立法过程中，科学安排法规审议程序对于提高立法效率具有重要作用。江苏在地方性法规审议过程中实行二审制，重要的地方性法规审议实行三审制。在审议过程中，根据法规草案的具体情况，科学安排审议次数，确保法规审议不仓促，使法规草案更为成熟。立法程序的不断完善使立法工作有序展开，有助于立法质量的提升。

从上述科学立法工作情况来看，无论是实体立法还是程序立法均作了有益的尝试。由于经济社会始终在不断发展，因此立法既要保持一定的稳定性，又要及时反映经济社会发展的需要，需要进行更多的探索。在科学论证的前提下，科学立法要求具有一定的超前性，实现现实性与超前性的平衡。只有实现立法规律与经济社会规律的有机结合，才能不断完善立法。

二、民主立法

我国现行《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”民主立法是人民主权原则的必然要求。由于立法机关本身是通过民主选举方式产生的代表组成的，因此，立法机关本身是按照民主程序展开的。同时，由于立法机关的立法过程常常是封闭的，因此，民主立法要求立法者更多地倾听社会公众意见，及时反映人民的意志。所以，民主立法主要体现在以下两个方面：

一是立法本身遵循民主程序产生和运行。在现代国家，立法机关应该通过普遍选举方式产生代表，并由代表组成立法机关，承担立法任务。我国宪法第3条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”这就保证了拥有立法权的人大及常委会具有民主正当性。同时，为了保证立法的民主性，立法机关在制定法律法规过程中要贯彻落实民主集中制。要实现这一点，就必须保证立法审议者的自由讨论。江苏在地方立法过程中重视人大代表和人大常委会委员的意见建议。如编制2013—2017年立法规划时，发函向省各有关部门和单位以及400多名全国人大代表和省人大代表征集立法项目建议，并通过网站和报纸等方式公开征集建议，共征集到社会各界提出的立法项目建议426件。此外，还收集、整理了近3年江苏省人代会上人大代表的议案、建议和省政协委员提案中涉及的立法项目建议，有效地拓宽了立法项目来源渠道。本届以来，省人大常委会高度重视2018—2022年立法规划编制工作，由省委书记、省人大常委会主任亲自担任领导小组组长，省人大常委会多次召开座谈会，听取部分常委会委员、省人大代表、人大各委员会、省有关部门意见，还委托省委办公厅征求省委法律顾问的意见。(www.daowen.com)

二是公众参与立法过程。民主立法还意味着公众有参与立法过程的权利。因为如果立法仅仅由立法机关代表来进行的话，那么难以保证立法机关所制定的法律反映人民的意志。因此，为了保证立法及时反映人民意志，必须使公众能够随时针对立法问题提出意见建议。在我国，公众参与立法的权利已经得到了法律的确认。现行《立法法》第37条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是经委员长会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。征求意见的情况应当向社会通报。”国务院制定的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》也对此作出规定。现行《行政法规制定程序条例》第20条第二款规定：“国务院法制机构可以将行政法规送审稿或者修改稿及其说明等向社会公布，征求意见。向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。”《规章制定程序条例》第21条第二款规定：“法制机构可以将规章送审稿或者修改稿及其说明等向社会公布，征求意见。向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。”江苏历来重视公众参与立法工作。一是拓展征求公众意见的广度和深度。建立立法公开制度，省人大常委会法规草案在江苏人大网站上公布，积极探索开通官方微博微信、召开新闻发布会、网上直播审议过程等方式公开立法信息。加强立法调研工作，深入基层听取老百姓意见建议。尝试推广开门立法，通过在《新华日报》《江苏法制报》等媒体公开邀请社会公众对相关立法提出意见建议。二是发挥代表法制专业组、立法专家咨询组作用。在审议地方性法规过程中，发函征求法制专业组代表、立法咨询专家意见。在立法过程中召开座谈会、论证会等会议，根据需要邀请法制专业组代表、立法咨询专家参加。三是建立民主立法联系点。江苏省第十二届人大常委会在13个设区的市选取了15家基层单位作为基层民主立法联系点，把基层民主立法联系点建设作为拓宽公众有序参与立法的途径方式。四是探索开展立法协商。按照党的十八届四中全会决定要求，对于社会关注度较高的重要法规，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。通过公众参与立法过程，能够保证立法有效及时反映社情民意。

从上述江苏民主立法措施来看，民主立法形式丰富，措施创新，取得了一定成果。但是由于民主立法的多样性，这些民主立法形式主要是在人大和政府立法之中，虽然一定程度上向社会公开，但是立法部门和社会公众之间的立法民主机制仍然是临时性的，缺乏制度化的架构。正因为如此，需要进一步强化民主立法内涵。一方面，要强化立法过程本身的民主化。2018年10月26日，江苏省委深改委第二次会议审议了《关于地方性法规制定过程中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》和《关于地方性法规制定过程中争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》两个文件，体现了立法程序的民主化。另一方面，要加强公众参与立法过程的力度。既要完善基层立法联系点制度，也要将协商融于立法过程，充分调动社会群体参与立法工作的积极性和主动性。

三、依法立法

“依法立法”最早是在2015年9月召开的第二十一次全国地方立法研讨会上提出来的。十九大报告将其与科学立法、民主立法相并列，凸显了依法立法的重要性。依法立法是法治的应有之义，但是依法立法的单独提出体现了对立法的高质量要求。我国《立法法》第4条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”依法立法的目的就是要维护法制统一和尊严。特别是随着设区的市的立法权的授予，依法立法的任务更加重要，也更加繁重。对于依法立法这一命题，有学者在制度设计上提出了基本框架：“就‘依法立法’这一新理念和新原则而言，其理念外化之核心要求，在制度需求走向上，也预计将呈现出以下几点发展趋势。一是在党的领导下推进‘依法立法’，党领导立法，党也要依法领导立法。二是有权主体按照法定的立法权限立法，既不能不作为，也不能乱作为。三是有权主体按照法定的立法程序立法，遵守立法程序成为立法之必备。四是立法的合宪性与合法性审查日益受到关注，制度机制建设得以推进。五是以人民为中心、以人大立法监督为核心的立法监督制度不断推进，注重形成各方面合力，相关制度建设得到加强。”通常来说，依法立法大致分为两个层面：

一方面，依法立法意味着在立法过程中始终遵照宪法、法律等上位法的要求，不得和上位法规定和精神相抵触。江苏十分重视依法立法工作，维护国家法制统一。一是法制委、法工委内部坚持集体讨论制度，及时发现和解决法规草案中的合法性问题。二是召开部门协调会，发挥政府部门同志熟悉各自领域业务的优势，及时发现潜在的合法性问题。三是征求外部专家意见，对法规草案涉及的疑难复杂的法律问题进行论证。通过立法过程的合法性问题，从源头上解决依法立法问题。

另一方面，依法立法意味着在立法之后要能够及时纠正不当立法。一是要及时修改和废止法律法规。江苏“省人大常委会和省政府在注意根据实践的需要及时制定有关法规和规章并保持其稳定性的同时，也重视根据实践的变化，适时修改和废止有关地方性法规和政府规章”。在修改和废止过程中，根据需要及时采用集中清理方式，保证法制统一。二是执法检查。江苏及时启动和开展执法检查工作，通过了解法律法规的实施情况及时修改不适应形势发展需要的立法规定。三是完善备案审查制度。在加强规范性文件备案审查制度建设基础上，江苏高度重视备案审查工作。一方面，主动开展规范性文件审查工作。例如，2014年，法制工作委员会会同内务司法委员会主动审查发现，江苏省《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》规定的“对获得驰名商标的养老服务企业给予100万元一次性奖励”的措施，与国家新修改的商标法要求和精神不相一致。建议对这一规定重新审慎研究，妥善作出处理。法制工作委员会与相关部门进行了多次沟通，省政府相关部门采纳了法制工作委员会的审查意见，停止了这一规定的执行。另一方面，及时处理被动审查事项。江苏省第十二届人大以来（截止到2018年10月31日），法制工作委员会共收到公民、协会提出的审查建议33件，其中2018年7件。33件审查建议中，对不属于省人大常委会受理范围的，书面回复申请人告知其向有权机关提出；属于省人大常委会受理范围的，法制工作委员会逐一开展审查，并按照程序规定分送相关委员会，同时函送规范性文件的制定机关、审核机关和有关部门征求意见。法制工作委员会综合各方面意见进行研究，提出处理意见并予以一一回复。这些机制有助于实现立法事后纠正，保证立法与时俱进。

尽管依法立法是一项新的任务，但是依法立法在提高立法质量方面发挥着不可忽视的作用。十八届四中全会决定指出，要实现立法和改革决策相衔接，对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。这就尤其要重视依法立法工作，及时根据上位法修改法律法规，加强立法后评估工作，及时开展法律法规清理工作。