区域高质量发展是一项多因素、非线性、开放型的系统工程，可在外力推动下计划进行，也可在内部利益驱动下自发进行，而实际上，外力和内力的结合将产生最佳的动力效果。因而，江苏区域高质量发展需要利用政府力量与市场力量的功能互补，来协调区域发展关系、弥补区域发展短板、拓宽区域发展空间。

一、细化区域发展的政策供给

区域政策是政府部门制定并组织实施的调控区域经济宏观运行的文件制度。区域政策分为强迫型与诱导型两类，强迫型有命令与禁令，通常以规划、规定、法规的形式出现；诱导型政策则是提供咨询信息、给予融资和税收等优惠。为了推进区域高质量发展，江苏需要综合使用这两类政策工具，按照空间规划的重点，实施分类指导，即分散进行、分块规划、分别实施，为区域高质量发展提供具有前瞻性、统一性的顶层设计。区域政策需要更加强调区域特性，重视各种社会经济矛盾和问题，综合平衡社会、环境和经济发展目标，同时强调不同层级空间政策以及空间规划与社会经济发展目标之间的整合。针对区域高质量发展的新要求，江苏目前需要建立内涵清晰、措施有效、管理规范、分类指导的区域政策体系，并且将其与财政政策、货币政策、产业政策、投资政策、消费政策、价格政策进行匹配，以提升政策工具的组合效度。按照“公平、协调、共享”的区域发展原则，将区域政策聚焦于推进区域社会事业均衡发展和基本公共服务均等化，重点解决市场失灵所造成的“马太效应”“极差乘数效应”、生产与消费的负外部性等问题，从效率优先转向兼顾效率与公平。按照不同地区的主体功能定位和经济发展水平，建立动态化的政策供给体系。探索构建区域政策实施跟踪评估与优化改进系统，按照程序调整、完善或废止相应的政策。加强区域规划的执行力度，建立健全区域法律法规，形成行政手段、经济手段和法律手段的共同推动力。

二、引导产业跨区域动态转承

产业是区域高质量发展的基础动力，产业空间优化也是区域生产要素的空间再分配与再组合的过程，推动生产要素的跨区域流动，应以产业空间的转化与配置为突破口，实现产业区位的下层渗透。积极鼓励产业主体，特别是在一地过度集中而导致投入增加、拥挤成本、污染加重等集聚不经济现象的产业，进行跨区域“有机疏散”，能够有效地释放产业空间布局优化的能量。近年来，为了推进区域之间产业空间的动态转承，江苏积极实施产业的梯度推移战略，鼓励苏南地区将占地多、耗能高的加工业和劳动密集型产业向苏北和苏中转移，采取产业、财政、科技、劳动力“四项转移”政策、“南北共建开发区”“南北挂钩”等措施，强化区域之间的产业关联纽带，减少地区之间的发展差距。今后，江苏需要进一步创新产业空间转移的模式，满足产业转移中劳务、技术、价格、投资等要素的联系需求，给予企业的跨区域布局行为以政策扶持，减少企业迁出的摩擦阻力。江苏各地可以充分发挥其在区位、产业、生产要素等方面的比较优势，积极利用区域资源，发展特色经济，形成区域性的主导产业、优势产业以及合理分工和互补的产业体系，从而优化资源的配置和产业链的价值整合。

三、加强区域之间的经济互动

在江苏区域高质量发展的过程中，必须发挥市场在资源配置中的决定性作用，避免政府在区域管理中的“本位主义”和“地方保护主义”，克服行政职权与地方考核对资源要素流动的干预，拓宽外向循环渠道，在更大范围内建立起区域之间的经济合作与交流。通过组织制度建设和区域经济合作，推动城市之间、城市与农村、农村之间的资源优势互补、产业错位发展、市场体系共建，生态环境共保，形成以资源共享为基础、资产联结为纽带、生产要素优化组合为导向的区域发展合力。完善服务型政府的职能，纠正自然垄断、信息不对称、分配不公、经济波动、地区封锁等市场缺陷，为市场主体创造统一开放、竞争有序的市场环境，防止人为分割市场导致市场扭曲的行为。优化对市场主体的监督模式，增强全社会的信用意识，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，杜绝假冒伪劣、坑蒙拐骗、逃债废贷、违约合同等现象。积极培育多种形式的城市联盟与城乡联盟，构建互认机制、共享机制、促进机制、统筹机制，减少区域产业雷同、重复建设所造成的内耗。推进江苏各地产业的战略协同与错位竞争，通过产业链和价值链，将上、中、下游企业衔接起来，在生产、商品、市场、营销、培训等方面增强交流，制定统一的市场准入标准，共同开拓市场，建设互惠互荣、彼此衔接、布局合理的产业共同体。在产业的跨区域布局中，也需要积极发挥企业的力量，构建出于企业需要的共赢型合作关系，对各方的产权进行重新界定，使各方明确在合作中自身如何受益、受损、补偿，从而对自己行为可能给自己带来的收益或损失形成一个合理的预期，走一条符合发展规律、具有长效性的经济互动之路，只有各个利益主体都能公平获利，区域合作才会有源源不断的动力。

四、创新跨区域管理体制机制(www.daowen.com)

区域高质量发展必须依靠区域互动与区域合作，而区域合作的阻碍主要来自地方保护主义，其本质与现行的制度安排与考核体系有关，地方保护主义、地方市场分割实际上是行政力量在资源分配过程中占据上风的结果，是地方政府对微观经济主体控制权膨胀的体现。因而，推动江苏区域高质量发展必须创新跨区域的管理体制机制，必须厘清政府与市场的关系，使两者形成有利于区域一体化进程的优势互补的区域管理机制。就政府管理层面，需要减少各地政府在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面政策上的差异，统一各地的户籍制度、住房制度、就业制度、医疗制度、教育制度、社会保障制度，实现江苏全域基本公共产品供给的均等化。各地政府之间针对区域协调发展所达成的共识，也必须要以制度性的规则来保证，规则是地方政府间相互博弈的产物，规则不仅要为合作行为提供足够的激励，而且要对违反“游戏规则”者与采取机会主义者予以一定的惩罚。地方政府的合作也必须遵循区域利益分享和补偿机制，通过地方与地方之间的利益转移，实现各种利益在地区间的合理分配，而在这一过程中，上级政府需要进行协调与统筹，尤其是涉及财政转移支付。新区域主义以治理理论强调在跨区域发展过程中多元主体的参与，在现阶段，江苏的区域管理中也要进一步强化多元主体的参与作用，注重发挥政府部门的综合协调作用、企业的资源配置作用、非营利组织的沟通交流作用、专家学者的参谋咨询作用，从而建立起网络型结构的区域治理协调机制。

参考文献：

[1]王庆五、吴先满主编：《江苏决胜全面小康研究》，江苏人民出版社2016年版。

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[4]孙久文：《从高速度的经济增长到高质量、平衡的区域发展》，《区域经济评论》2018年第1期。

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