法定的、强制性的基本养老保险作为一项具有互助共济、社会再分配功能的制度安排，具有显著的公共属性。应明确基本养老保险作为第一支柱“保基本”的定位，即为全体社会成员提供底线之上的基本保障，其特点是普惠制、保底线和促公平。第二、三支柱定位为满足改善型、多样化养老需求。

一要适当降低基本养老保险替代率。从国际上看，第一支柱养老金作为法定强制性保障，体现政府责任，主要解决公平问题，替代率一般并不高。经合组织（OECD）国家第一支柱公共养老金的平均替代率为22%，其中最低的韩国仅为6%，最高的土耳其、新西兰等国也仅40%左右。过去13年，我国连续提高企业退休人员养老金标准，以缴费工资为基数计算，我国职工基本养老保险替代率已达67%。现实中，基本养老金标准继续提高的空间有限，但是群众对此仍有较高期待，主要原因就是绝大多数退休人员除基本养老金外，别无其他制度性收入来源，由此对第一支柱形成很大依赖。对此，建议渐进调整降低第一支柱目标替代率，以缓解基本养老保险基金支付压力。

二要适当降低基本养老保险缴费率。我国基本养老保险总和缴费率为28%，居世界第8位。欧盟国家养老金总和费率平均为22.6%，OECD国家平均为19.6%。适当降低养老保险企业缴费率，有助于减轻企业人力成本负担，也能为第二、三支柱发展留出必要空间。近两年，一些符合降费条件的地区按国务院要求阶段性降低了缴费率。下一步，可结合养老金制度体系的整体设计，参照欧盟和OECD国家缴费水平继续适当降低养老保险总和缴费率，主要降低企业缴费率，个人缴费率保持不变，降费空间可转为建立企业年金。对于降费后基金收支缺口扩大的地区，可通过中央调剂金机制帮助解决。在降费的同时，可对统筹账户和个人账户实施合并管理。(www.daowen.com)

三要夯实缴费基数。多年来，缴费核定和征收管理存在较大弹性，政策规定缴费基数可按当地社会平均工资的60%—300%来确定，许多企业就以60%的最低比例缴费。此外，还有一些企业逃避参保、隐瞒缴费基数。据统计，近几年全国基本养老保险实际征缴率一直都低于28%，2008—2015年平均为22.3%。夯实缴费基数，既是维护制度公平性、权威性的要求，也能为降低缴费率创造条件。