范绪锋　周海涛　景安磊

在我国高等教育整体格局中，地方高校占据了主体地位。按2016年的统计，省级及以下所属普通高校共2428所、在校生2598万人、专任教师140万人，分别占全国普通高校总数的95%、93%、88%。规模庞大的地方高校发展活力和办学水平，在很大程度上决定着国家高等教育的整体质量和综合实力。我们在江苏、浙江、江西等地调研发现，近年来高等教育领域“放管服”改革总体进展良好，地方和高校认为改革力度大、政策含金量高，必将进一步激发高等教育发展的生机活力；同时也反映出，地方院校办学自主权的落实明显滞后于部属高校，改革纵向传导有“温差”、政策横向配套有“色差”、办学与社会需求有“落差”，亟待深入推进新政策落实落小落细，破除制约和束缚发展的“瓶颈”“玻璃门”“天花板”。调研发现比较突出的主要有以下问题。

一是改革政策落实不到位的问题。地方政府部门和高校反映，国家不少好政策、好办法在实际执行中打了折扣，还没有落地生根。改革中“权力下放”一定程度上演变成了“责任下放”，少数高校在实际工作中唯恐触犯“红线”，面对自主权的利好政策喜忧参半，对下放的权力怕接不住、用不好，担心“权多了反而麻烦”，一定程度上存在“政府在忙、高校在盼，少数高校在试、多数高校在看”的现象。一些高校习惯于“等靠要”，缺乏改革的内生动力，主体意识虚化、责任意识淡化、治理能力弱化，改革的举措未能传导至基层学术组织特别是广大师生。而部分高校则反映，上级抓事业、促发展的“油门”，往往被过于僵化的管理踩了“刹车”，改革成效受掣肘甚至被抵消。应在保证高校底线意识、提升治理能力的基础上，进一步扩大和落实办学自主权，健全改革的容错和信任机制，以免陷入“干得越多、出错越多、惩处越严”的怪圈。

二是同等待遇和无序竞争的问题。与部属高校相比，地方高校无论在经费投入还是政策支持上一直都存在较大差距。不久前，国家有关部门公布了世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单，一些省份也加大投入搞省内的“双一流”，引发了社会关注和热议。建设方案强调稳中求进、继承创新，竞争开放、动态调整，旨在调动各方面资源和力量，促进高等教育内涵发展、协调发展。但社会上仍不同程度对“双一流”是否会形成新的身份固化和“马太效应”存在担忧。尤其是地方政府投入大量配套经费支持本地进入“双一流”的高校，部分地方高校在入围无望之后转而失望，对资金、人才、政策向少数高水平大学集聚有很大的焦虑感。“双一流”建设高校先天、后天政策优势叠加，一些高校借机全力网罗人才，加剧了部分高校的人才流失，使地方高校压力倍增。

三是省级政府及相关部门履职尽责问题。调研发现，从中央到地方，不同部门政策文件不衔接、不配套的问题依然存在，不同部门对改革政策的理解和执行存在差异，缺乏政策合力，协同放权、协同监管、协同服务都还不到位。比如向高校下放专业设置权，有的省卫生部门就提出不同意见，认为国家关于高校增设护理、药学专业需征求卫生部门同意的规定仍在执行。少数省份对统筹管理、综合协调的重视程度不够，尚未健全工作机制，发挥应有作用。在及时制定落实方案、细化配套政策、完善实施保障机制等方面，一些地方迟迟不见下文。甚至有高校的同志说，简政放权名为放权到省，实际上是“卡在了省这一级”。

四是学科专业设置与布局问题。由于总量控制硕士授予单位和自主审核单位，各省统筹规划、布局学科专业难有作为，达到基本申请条件的高校很难及时获得相应资格和授权。一些与区域经济发展结合紧密、培养人才为社会所急需的学科专业，却面临“老牌大学不愿办、地方院校没资格办”的尴尬。地方向应用型转型发展的试点高校，因受制于原有学科布局、人才供给等结构性矛盾，对专业自主设置的需求更为迫切。专业设置论证缺乏权威、科学、全面的行业发展、学生就业、薪酬状况等信息支持，亟待相关部门或第三方机构配套服务、定期发布。一些地方高校缺乏自律、盲目申报新专业，只管申报不管配套。有所高校现有专业总数才80个，却一次性申报25个新专业。本科院校的校企合作随意性较强、过于依赖个人关系，缺乏规范、管用、见效的制度保障。

五是高校机构及岗位设置问题。探索实行高校人员总量管理的改革进展不理想。在现有编制管理方式下，高校教师只能进、不能退，出一个才能进一个，“一个萝卜一个坑”，“老人”退不了、“新人”上不去，论资排辈的现象依然严重，对青年人才成长和急需人才引进造成极大的障碍。高校高级职称（包括正高和副高）比例按规定不得超过50%，但现实中形同虚设，有的省出现高校大范围突破的现象，有人认为“这本身也说明规定有问题”。高校内设机构报备报批管得太紧，干部职数管得太严，不适应新时期发展特点。有省属高校整合科技处、社科处等新设立科研院，但有了机构却没人，干部配不上，成了“黑户”。(www.daowen.com)

六是进人用人及薪酬分配问题。地方高校代表普遍认为，高校年度人才引进名额依然实行报批，入编程序繁琐、期限过长，往往两三个月批不下来，在审批过程中人才流失现象时有发生，招收个别超出计划的人员难以入编和接收。专业人才指标不能灵活调配使用，专业有偏差就不能进，进人的数量和质量都受到很大限制。薪酬方面亟须适当放开，由高校自主设计薪酬制度，年薪制或协议工资制等新政策配套措施亟待落地落细。现行的按年度递增高校绩效总量的控制方式，不允许超额发放绩效，不利于释放改革活力。在绩效工资总量控高线下，基本工资不断上调，绩效工资空间越来越小，调动人员积极性的效用大大缩水。当前绩效工资的“控高线”事实上已成了“底线”，使财力不足的地方高校更加捉襟见肘。

七是经费与资产管理问题。省属高校缺少预算范围内资金的用款计划管理权限，难以自主统筹经费使用和分配，垫付资金事先备案制尚未调为事后备案制。学费收费标准控制偏严，没有建立与市场化、公益性相适应的差异化收费标准动态调整机制。按现行政策，低于200万元的科研项目间接费用占30%，但由于个税过高，纳入绩效工资发放，税后收入增幅有限、激励作用不明显；如改作其他经费支出，违规支出风险大。地方高校不是一级预算单位，受《政府采购法》及实施条例过于刚性的规定约束，物资设备采购不能自主，高校教学科研用房基本建设项目报批流程繁琐。高校服务师生经营网点享受税收优惠相关文件落实不到位，五项税收并未免除。

八是招生指标与招录工作问题。省级政府统一调配各类招生计划总量，没有完全动态跟踪高考考生生源数量变化，根据高校办学实际能力和师资水平，科学配置本科专科（高职）、公办民办高校招生指标，并打破省际之间招生壁垒。高校在招生计划数120%范围内自主确定调档比例，在实际运用中要么用不好，甚至出现腐败寻租现象；要么怕麻烦干脆放弃。研究生招生方面，保研名额限制在录取人数20%以内，地方高校认为影响了本校优秀生源的招录；博士招生指标配置过于刚性，且名额有限，有时平均一个导师分不到一个指标，招到学生即便不合格也舍不得放弃，阻碍了博士生淘汰制的推进和培养质量的提高。

九是科研成果转化问题。当前，科研成果与产业发展“两张皮”问题依然存在，一部分科研成果与市场需求脱节，从“讲故事”拿课题开始，以发论文“讲故事”结束，研究成果“从样本到展品，最后成为废品”。2015年《促进科技成果转化法》明确规定，科技成果转化奖励和报酬支出“不受当年本单位工资总额限制、不纳入本单位工资总额基数”，与当前高校绩效工资总量控制政策难以衔接，在实践中操作不一、在巡视检查中易陷入被动。同时，科技成果转化遭遇个税难题，此前科技成果转化作为“偶然性收入”最高纳税20%，现在纳入工资总量管理，需按45%缴纳。科研人员普遍对这一征税政策有意见。

十是因公出国管理与中外合作办学问题。一些省级教育行政部门和地方高校的同志希望，加快推进2016年中央关于加强和改进教学和科研人员因公临时出国管理的相关规定在省级层面落地见效。现实中依然有对出国批次数、团组人数、在外停留天数限量管理的现象；对地方高校二级院系负责人因公临时出国依旧套用公务员标准；计划报备、审批层级、办理环节等出国审批程序过细过死。在学校层面达成的对外交流与合作项目，往往由于严苛的外事审批手续导致责任人无法及时出国出境，协议难落实、失信于外方；一部分国际会议往往由于外事审批手续时间过长，不得不放弃。省级教育行政部门下放自费出国留学中介服务机构和外籍人员子女学校审批权、取消高校境外办学审批，而相关配套法规及监管措施还不完善。《中外合作办学条例》规定的对高等教育非独立机构和项目设置审批，在省级层面缺乏自主、手续依然繁杂。