当经济制裁对第三国造成负面经济影响之后，联合国应该如何来处理这种负面的经济影响呢？《联合国宪章》虽然有两个重要条款对该问题做出规定，但由于这两个条款的规定十分含糊，解释起来具有很大的弹性，而这种弹性的解释在具体操作中常常会引起一系列的问题，这些问题最终大大降低了联合国经济制裁执行的效率。

（一）传统的法律处理机制

有关联合国经济制裁对第三国造成经济影响的法律处理机制主要体现在《联合国宪章》的第50条和第49条之中。

第50条规定的是一种“会商解决”机制。根据该条之规定：“安理会对于任何国家采取防止或执行办法时，其他国家不论是否为联合国会员国，遇有因此项办法之执行而引起之特殊经济困难者，应有权与安理会会商解决此项问题。”从第50条之规定来看，联合国安理会和受制裁影响的第三国的权利义务是一种“会商解决”的权利和义务，一方面受制裁影响的第三国有权同安理会会商解决其面临的特殊经济困难，另一方面安理会也有义务同第三国会商解决这种经济困难。然而，和其他国际法规则一样，“会商解决”原则的含义是十分模糊的。何谓“会商解决”呢？对此《宪章》没有进一步加以解释，而是将该问题留给了国际法学界和未来的联合国经济制裁实践。

有关联合国经济制裁对第三国影响的规则最早可以追溯到《宪章》的起草阶段，“顿巴顿橡树园”草案中的第8章B部分对此就有专门的规定。在旧金山制宪会议上，该条款的措词被修改，以便清楚地排除任何被制裁国援引第50条的权利，但该条规定的权利范围却仍然含糊不清。^[9]首先，从该条的措词来看，有关国家向安理会提出的经济困难不必与联合国制裁有直接联系，可以行使“会商解决权”的主体也不必是联合国会员国，非联合国会员国同样可以行使“会商解决权”。换言之，《宪章》第50条规定的权利主体并不限于联合国成员国，联合国非成员国同样可以成为该权利的主体。这一点是与《宪章》第2条第6款之规定协调一致的，因为联合国非会员国一旦卷入维持国际和平与安全的行动中，并执行安理会的经济制裁决议，就应该有权获得第50条规定的救济办法。如联合国对罗得西亚实施经济制裁时，德国和瑞士就积极参与了制裁行动。联合国对伊拉克实施经济制裁时，当时还不是联合国成员国的韩国也积极参与了制裁行动。^[10]目前联合国几乎覆盖了全世界所有的国家，因而不大可能有非联合国会员国会援引第50条规定的权利了，但在存在若干非会员国的过去，援引第50条规定之权利的情况还是存在的，如德国和瑞士就曾经援引该条，以主张其权利。其次，在旧金山制宪会议上，遇到了解释第50条中规定的“会商解决”一词的含义的问题。由于种种原因，在旧金山会议上，“会商解决”含义并没有以书面的方式加以确定。不过，国际社会在当时对“会商解决”做了一个十分狭义的理解和解释。认为安理会的“会商解决”义务，仅指有义务同受制裁影响的第三国进行磋商，并就第三国因联合国制裁而面临的特殊经济困难的解决提出建议。^[11]这种建议可以是部分解除因执行联合国经济制裁而遭受重大经济损失的第三国继续执行联合国经济制裁决议的义务。如1990年联合国对伊拉克实施经济制裁，作为伊拉克最主要贸易伙伴和邻国的约旦在经济上遭受重大损失，约旦于是根据第50条向安理会请求会商解决，安理会最后建议约旦继续维持与伊拉克的部分石油贸易。除此之外联合国、其他会员国、联合国专门机构、其他国际组织不再有其他义务。这一点在后来的实践中充分地体现了出来。如安理会在以后的经济制裁实践里，通常不在其制裁决议中，要求国家、有关国际机构或联合国专门机构向受制裁影响的国家提供援助，而是由经济制裁委员会以建议的方式呼吁国家、有关国际机构和联合国专门机构提供援助。并且在这种呼吁性的建议中，经济制裁委员会使用诸如“呼吁”“号召”等措辞。所有这些都表明第50条并没要求国家、有关国际机构、联合国专门机构一种援助的义务。当时国际法学界对此问题的观点也十分谨慎，更趋向于排除联合国的经济援助义务，虽然并不禁止经济援助^[12]；即便是联合国已经同意给予的费用，也不应该包括在联合国的财政资源范围之内。目前学者纷纷对第50条提出了改进的建议：一是要求安理会安排联合国以外的资金来支付那些遭受损失且根据第50条向安理会请求“会商解决”的第三国；二是要求安理会在那些因联合国经济制裁而遭受损失的第三国根据第50条请求安理会“会商解决”的时候，尽可能地限制自己号召联合国成员国和专门机构来资助第三国。^[13]

第49条规定的是一种“成员国协助”机制。根据该条之规定：“联合国会员国应通力合作，彼此协助，以执行安理会所决定之办法。”从该条的字面含义来看，成员国的“协助”是一种含义十分广泛的义务。首先，成员国提供“协助”的前提条件十分广泛，因为该条中提到安理会根据《宪章》第7章决定的办法至少包括三种情况：第一种情况是安理会根据第40条采取的临时措施；第二种情况是安理会根据第41条采取的非武力制裁行动，其中包括经济制裁行动；第三种情况是安理会根据第42条采取的武力制裁行动。其次，成员国提供协助的方式也是多种多样的。在实施军事制裁时，成员国既可以提供“必需之军队”，也可以提供“过境之便利”等，当然也包括在联合国实施经济制裁时，向受制裁影响的第三国提供经济援助。

20世纪90年代之前，联合国实施的经济制裁仅为两次。一次是对罗德西亚的经济制裁，另一次是对南非的武器禁运。武器禁运通常不需要启动第50条规定的会商解决机制，因而在1990年之前，国际社会面临这个问题的情况只有一次。安理会基本上是采取传统的办法来解决第三国面临的经济困难，即：根据第50条规定的“会商解决”办法，由安理会同受制裁影响的第三国磋商，并提出解决其特殊经济困难的建议；同时，根据第49条规定的“成员国协助”办法，由联合国成员国向第三国提供经济援助以协助第三国解决其面临的特殊经济困难。以南罗得西亚经济制裁为例可以充分说明这一点。制裁之初，除南非之外，几乎所有与南罗得西亚相邻的国家都声称受到严重的经济影响，并援引了第50条规定请求获得“会商解决”，其中津巴布韦所受的影响最大。安理会则在其第253号决议中邀请联合国会员国和联合国特别机构援助津巴布韦解决经济制裁导致的经济困难。但在接下来的若干决议中，安理会不再提及《宪章》第50条的规定，更多的是将该问题定位到第49条之下来解决，即通过联合国会员国相互协助的方式来解决受制裁影响国家的经济困难。^[14]安理会在以后处理此类问题时，很少援引第50条，而是号召所有的联合国成员国向受制裁影响而面临经济困难的第三国提供经济援助。^[15]

综上所述，在20世纪90年代之前，联合国经济制裁对第三国造成经济影响之后，联合国对这种经济影响的处理基本上以第49条和第50条为基础：一是对第50条进行狭义解释，即由安理会与受经济影响的第三国进行磋商，并提出解决经济困难的建议；二是对第49条进行扩大解释，即号召成员国向第三国提供经济援助，以协助第三国消除经济影响。在这种传统法律处理机制之下，受制裁影响的第三国并不享有使其特殊的经济困难获得完全解决的权利。

（二）传统法律处理机制的弊病

20世纪90年代后，联合国频繁采取经济制裁行动。但在20世纪90年代初，联合国仍然只是通过对《宪章》第50条的狭义解释和对第49条的扩大解释来解决受制裁影响第三国所面临的经济困难，即：一方面安理会同第三国进行磋商，并提出解决经济困难的办法；另一方面呼吁联合国会员国向第三国提供经济援助。如1990年，安理会通过第661号决议对伊拉克实施全面的经济制裁，而约旦在很大程度上依赖同伊拉克的经济贸易。切断同伊拉克的经贸关系后，约旦的经济面临极大的困难，约旦经过同安理会磋商，被建议采取一种非正式的方式来解决这一问题，即约旦可以继续出口一部分来自伊拉克的石油。对于其他受经济制裁影响的国家，如叙利亚、黎巴嫩、科威特、沙特阿拉伯等伊拉克邻国，联合国特别机构也提出了种种解决经济困难的建议。在对伊拉克经济制裁一案中，有来自中东、东欧、东亚、拉美的共21个国家向安理会伊拉克制裁委员会提出援助申请，但最后不是直接通过安理会，而是通过伊拉克军事行动的盟国向少数国家提供了一定的援助。1995年，虽然安理会的第986号决议规定的“石油换食品计划”专门设立了一项赔偿基金，用作赔偿伊拉克进攻造成的损失，但受伊拉克经济制裁影响的第三国却无法通过该计划获得任何经济援助。

然而，这种以与安理会“磋商＋建议”为主，以“其他联合国成员国经济援助”为辅的处理机制所存在的弊端很早就暴露了出来。

首先，仅仅依靠联合国呼吁成员国根据《宪章》第49条之规定向第三国提供经济援助，往往难以从根本上解决第三国的经济困难。仍以南罗得西亚经济制裁为例。虽然制裁开始后，有一些国家响应联合国的呼吁，向受制裁影响颇重的津巴布韦提供经济援助，但不久这些国家就寻找种种借口和理由，不再向受制裁影响的国家提供经济援助，如葡萄牙（代表其非洲省份莫桑比克）、博茨瓦纳、马拉维等都先后退出了援助的行列。又如1976年南非境内的特兰斯凯独立，安理会通过决议拒不承认，莱索托共和国执行联合国的“不承认”政策，而遭到南非的经济封锁，莱索托援引《宪章》第50条来处理其面临的经济困难，安理会在一系列的决议中要求联合国会员国向莱索托提供经济援助。联合国大会也向成员国发出同样的呼吁，但收效甚微，几乎没有国家向该国提供经济援助。以伊拉克制裁为例可以说明这一点。

1990年联合国对伊拉克实施全面的经济制裁，许多国家根据第50条向伊拉克经济制裁委员会提出了会商解决的要求，伊拉克经济制裁委员会也立即做出反应，并向国际社会提出三点建议：

A.呼吁所有国家迅速向受制裁影响的第三国提供技术、金融、物资援助……以减轻执行联合国制裁所受的负面经济影响……

B.邀请有能力的机构和联合国各专门机构，包括国际金融机构和区域性发展银行，审查其项目以便减轻第三国因执行联合国经济制裁决议而面临的特殊经济困难。

C.要求联合国秘书长收集有关国家、国际机构、联合国专门机构采取行动减轻第三国经济困难的信息，并向安理会提出报告。^[16]

虽然伊拉克经济制裁委员会的上述建议比以往的建议更加全面、精致，并充满同情，但实质性的援助并没有因此而纷至沓来。最后21个受损失的国家不得不于1991年3月25日联名向安理会写信，进一步陈述其面临的经济困难，并请求获得原则，同时要求安理会采取新的有效措施解决它们的问题。^[17]信的部分内容如下：(www.daowen.com)

A.这些国家（21国）面临的经济问题不但没有减轻，相反还在进一步恶化，制裁委员会发出了呼吁，秘书长也传达了这种呼吁，但这种呼吁并没有得到回应。这种状况与这些国家的紧迫需要很不对称。

B.根据《宪章》第50条向受制裁影响的第三国提供援助将可以证明国际社会的团结一致。

C.21国联合发出呼吁，希望援助国以迅速而有效的方式做出反应，通过双边或通过支持这种行动的国际机构或通过联合国专门机构向受制裁影响的国家提供援助。

D.21国深信所有国家包括联合国、各专门机构、其他国际机构采取适当的步骤在贸易、就业、经济援助和其他领域同21国合作，对于减轻这些国家面临的经济困难具有十分重大的意义。

E.这些受制裁影响的国家也深信，如果它们所面临的困难仍然很大，那么，安理会应该重新审视这个问题，并找到迅速且行之有效的解决办法。

从这封信中我们可以很明显地看出，21个受伊拉克经济制裁影响的国家深感伊拉克经济制裁委员会的建议和呼吁并不能使它们迅速获得解决经济困难的援助。这其实也是所有援引第50条请求“会商解决”的国家的一个共识。安理会授权伊拉克经济制裁委员会通过建议和呼吁的方式来解决第三国的经济困难并没有为这些国家提供实质性的救济办法。^[18]

其次，当第三国所受经济影响没有获得彻底解决，必有后顾之忧，很难严格执行联合国经济制裁决议。特别是在制裁频繁适用的20世纪90年代，该问题暴露无遗。对伊拉克的经济制裁效率之低，虽然是由各种因素造成的，但对第三国经济影响处理不当的问题，也在其中扮演了重要的角色。正如波兰代表在答复秘书长咨询时所说的那样：“因为可能受损的第三国相信其潜在的经济损失将会得到适当的补偿，没有后顾之忧的第三国必将严格按照制裁决议来执行。”言下之意，如果第三国认为其经济影响不大可能获得彻底解决，其严格执行安理会经济制裁决议的信心无疑就会动摇。最终导致联合国经济制裁效率的降低。

经济制裁成功的关键是被制裁国的每一个邻国和贸易伙伴国都严格遵守经济制裁决议的规定。历史曾经证明过这一点。1935—1936年国联对意大利的经济制裁就是一个很好的实例。由于部分国家没有参与国联的经济制裁，使意大利及时调整其贸易伙伴，从而抵消了国联经济制裁的效果。^[19]对南斯拉夫的经济制裁是联合国时代的一个典型实例。为了促使南斯拉夫（塞尔维亚—黑山）停止对波黑塞族的支持，安理会启动了对南斯拉夫的经济制裁。随着经济制裁的扩大，被允许进入的南斯拉夫的物质只剩下医疗用品和食品。但由于南斯拉夫邻国马其顿违反联合国经济制裁决议，继续与之保持经济贸易关系，^[20]南斯拉夫的商店里的商品仍然堆积如山。虽然经济制裁最终使南斯拉夫屈服，但制裁的时间却被不必要地延长了许多。

（三）传统法律处理机制的改革方向

由于传统的法律处理机制存在严重的问题，改革就自然而然地摆在了联合国面前了。从当前的改革呼声中不难看出，改革的矛头直接指向《联合国宪章》第50条规定的“会商解决”。其核心内容是要求对“会商解决”进行广义的解释。传统的“会商解决”被理解为受制裁影响的第三国只有权利同安理会就其特殊的经济困难进行磋商，并获得安理会有关解决其特殊经济困难的建议。而当今改革的呼声要求对“会商解决权”进行更加广义的理解，即：受制裁影响的第三国不但有权同安理会就其面临的特殊经济困难进行磋商并获得解决经济困难的建议，而且有使其面临的特殊经济困难在联合国获得完全解决的权利。

首先，联合国本身早在20世纪90年代初就表达了这种改革的愿望。联合国大会和秘书长都提出过对受制裁影响的第三国的补偿问题。在第48届联合国大会上，这个问题被提了出来，从那以后，大会第六委员会、《联合国宪章》特别委员会、安理会有关工作小组、和平程序工作小组等，每年都向联合国大会提交这方面的报告。联合国秘书长加利于1992年在《和平程序》中以及1995年在补充报告中都提到过这一问题，有一些还为安南秘书长所借鉴，体现在他以后的工作报告中。^[21]如1992年6月17日，联合国秘书长（加利）将适用《宪章》第50条解决受制裁影响第三国的经济困难之问题纳入“和平议程”。^[22]该国际文件强调：受制裁影响第三国的权利不仅包括向安理会提出经济困难的权利，而且还包括使其经济困难得到解决的权利；安理会应该设立有关机制，通过与国际金融机构和其他国际组织进行合作，使《宪章》第50条得到有效地执行。又如在1993年9月20日召开的第47届联大会议上通过的第120号决议中和1997年9月15日召开的第51届联大会议上通过的第242号决议中都体现了这种观点。

其次，联合国会员国也在不同的场合表明了改革的立场。保加利亚、乌克兰、罗马尼亚、黎巴嫩、约旦、乌拉圭等国分别在历届联合国大会上提出各种决议草案，主张受制裁影响的第三国不仅有就其经济困难与安理会会商的权利，而且有获得各种经济援助、补偿和财政金融便利的权利。^[23]这些国家的主张遭到了西方国家的反对，美国和欧盟成员国认为这种权利要求缺乏必要的《宪章》基础。^[24]直到20世纪90年代中期，俄罗斯提出同样的主张，形势才有了根本性的好转。

最后，联合国的经济制裁实践也在逐步采纳这种革新的观点。如对塞尔维亚－黑山的全面制裁导致邻国的贸易减少，特别是中欧和东南欧的交通中断，最终使其邻国的经济遭受重创。该地区6个国家加上乌干达共7个国家向安理会南斯拉夫制裁委员会提出了援助请求。联合国通过UNDP给予了部分援助，大量的实质性的援助来自“制裁援助救济机构”，这是欧盟和OSCE的重要工具。虽然联合国只是通过UNDP给予了部分援助，但这是一个重要的转折点，它标志着，联合国在该问题上的态度有了新的变化。

综上所述，对第三国经济影响的处理机制进入20世纪90年代之后，开始有了新的突破。虽然第49条规定的成员国协助机制仍然发挥着重要的作用，但对第50条规定的“会商解决机制”却有了新的理解，即：不但认为受制裁影响的第三国有权与安理会磋商，并获得解决其经济困难的建议，而且还认为受制裁影响的第三国有权通过联合国使其经济困难获得解决。与此相适应，安理会也不但有义务与受制裁影响的第三国进行磋商并提出解决经济困难的建议，而且也有义务使第三国的经济困难得到解决。当然安理会在解决第三国经济困难的过程中，所采取的办法仍然可以具有多样性，不但可以号召会员国根据第49条向第三国提供经济援助，也可以根据第50条同第三国磋商，并提出解决经济困难的建议，还可以由联合国自身向第三国提供经济援助。

不过，值得注意的是，联合国这种经济援助的依据问题仍然是一个争议很大的问题。根据第52届联合国大会第162号决议之规定，于1998年6月24－26日在美国纽约召开的专家组会议，以著名的国际经济制裁专家多克西（Doxy）和哈佛鲍尔（Hufbauer）的研究成果为基础，就国际法律共同体成员对受制裁影响第三国进行援助的依据问题，提出了一种观点，认为：国际共同体本身或其成员对受制裁影响的第三国的经济援助不必以“正义原则”“负担分摊原则”或是“公平分摊制裁费用原则”作为依据，但可以“严格执行制裁原则”作为对第三国提供经济援助的依据。该专家组报告最后由经济社会理事会签署，并在1999年7月30日召开的第59届年会上以决议的形式获得通过。^[25]