由于执行安理会经济制裁决议的义务在本质上是一种《联合国宪章》义务，也即一种条约义务，因而成员国在履行这种国际条约义务时，就必然会遇到条约义务的转变问题。目前，国际条约在国内得到执行的方式主要有三种：第一种为“转换”方式（transformation），即必须通过国内立法机关的立法行为，将条约内容制定为国内法后，才能在国内适用或执行，如英国就是采取这种方式^[18]；第二种为“并入”方式（Adoption），即通过宪法和法律的统一规定，将条约一般地纳入其国内法，在国内直接适用或执行，而无须通过国内立法程序，将其转变成国内法，如法国、瑞士、荷兰、日本等国就是采取这种方式^[19]；第三种为混合方式，即“并入”和“转化”两种方式同时并用。换言之，根据条约的性质或内容，将条约分为“自动执行条约”（Self-Executing Treaty）和“非自动执行条约”（Non-Self-Executing Treaty） ，对于自动执行条约采取并入的方式，将条约纳入国内法加以适用，对于非自动执行条约，采取立法方式，将其转变为国内法在国内加以适用。如美国和德国就是采取混合方式最典型的国家。^[20]回到联合国经济制裁的执行问题上来，既然执行联合国经济制裁决议的义务是联合国会员国的一种条约义务，那么联合国会员国应该采取何种方式在国内执行安理会通过的经济制裁决议呢？

很显然，《联合国宪章》没有对此问题做出规定，因而各国对此问题的处理存在极大的差异。从实践的角度来看，各国采取的方式主要为两大类型，一种为并入方式，另一种为转换方式。其中转换方式又可以细分为三种类型：第一种是通过一级专门立法转换；第二种是通过两级专门立法转换；第三种是通过修订特别法来转换。并入方式也可以细分为两种主要的类型：一种是通过宪法条款并入；另一种是通过行政命令并入。

（一）通过基本的专门立法转换

有相当一部分的国家制定了基本的授权性立法来赋予安理会的制裁决议以国内执行的效力，如加拿大有《联合国法》^[21]；芬兰制定第659号法案，专门执行芬兰作为联合国会员国的义务^[22]；希腊有第92号法案^[23]，荷兰有《1977年制裁法》和《进出口法》^[24]；挪威有第4号法案确保安理会决议在国内得到执行^[25]；瑞典有第176号法案；澳大利亚于1993年制定了《联合国法章程》。除此之外还有丹麦、新西兰等国家，也都有专门授权性立法。这些授权性立法的范围和效力层级各有不同。

（二）通过两级专门立法转换

有的国家不但制定基本的制裁专门法，而且在这种基本制裁立法的基础上，进行二级制裁立法，以便更好地将联合国的制裁决议转变成为国内法，为联合国制裁决议在国内的执行，提供更加详实而精细的法律基础。如瑞士国务院就是根据基本的制裁授权性立法来签发命令，以执行安理会的制裁决议。由于美国和英国是两级专门立法转换的典范，因而在这里主要介绍英国和美国有关制裁的基本法及其根据这种基本法签发的二级法令。

1.英国

英国是一个通过两级专门立法的方式来执行联合国经济制裁决议的典型国家。首先英国有三部关于执行安理会经济制裁决议的基本立法，即：

1939年的《进出口贸易和海关权力法》（Import Export and Customers Power Law Act 1993）；

1946年《联合国法》（the United Nations Act 1946）；

1964年《紧急状态法》（the Emergency Law Act 1964）。

其中最适合赋予联合国制裁以法律效力的基本法当属1946年的《联合国法》。该法规定：如果安理会根据《联合国宪章》第41条，要求英国政府适应任何措施以赋予安理会不论何种决议以法律效力，那么，女皇陛下就可以在国务院，通过命令的方式赋予这些决议以法律效力。当然，1946年《联合国法》只适用于安理会通过决议实施的制裁。比较而言1964年《紧急状态法》和1939年《进出口贸易和海关权力法》的适用范围就要广泛得多。1964年法主要授权财政部可以冻结他国的财政金融资产和在英国进行的黄金交易。1939年法则授权英国工业和贸易大臣可以下令禁止英国一切进出口贸易。1939年法是二战的产物，主要用于应对战时紧急状态。但战争结束后，该法一直沿用至今，也是英国控制武器出口的法律基础。英国的进口贸易则由1954年通过的《货物进口法》来加以调整。^[26]该法是在1939年法之下订立的，可以看作1939年法的一部分或其自然延伸。该法规定：英国任何进口贸易都是禁止的，除非工业和贸易大臣签发了许可。当然，这种许可可以是概括性许可，也可以是单独的。而且英国国务大臣随时可以更改、甚至撤消这种许可。由此可见，1939年法和1964年法，除了可以成为执行安理会多边经济制裁决议的法律基础外，还为英国实施单边经济制裁提供了权力基础。

英国为执行联合国经济制裁虽然制定了一些基本的制裁专门法，但仅仅依靠这些基本的专门法，仍然不能十分圆满地解决联合国经济制裁的执行问题。因而英国往往还要根据这些基本法颁布二级法令。如英国为了有效地执行联合国对伊拉克、南斯拉夫、塞拉利昂等国家实施的经济制裁，以三部基本的制裁专门法为基础，颁布了一系列的二级法令。

1990年8月2日，当伊拉克侵略科威特时，虽然有一系列的授权性立法可供使用，但英国在实施制裁的开始阶段仍然遇到了极大的麻烦。当时联合国安理会尚未通过决议对伊拉克实施制裁，但英国、美国和法国却达成一致协议，要对伊拉克实施经济制裁，当时英国唯一能用的就只有1964年制定的《紧急状态法》，据此，英国财政部于1990年8月2日签发“科威特指令”（Kuwait Directions），对科威特处于英国境内的一切财政金融资产加以冻结。^[27]同月4日又签发“伊拉克指令”（Iraq Directions）对伊拉克处于英国境内的一切财政金融资产予以冻结。^[28]

援引1964年法来执行对伊拉克和科威特的经济制裁的内在困难来自于“科威特指令”序言中的理由陈述。财政部在序言中指出：冻结科威特的财政金融资产的理由是科威特的政府和科威特人正在或可能伤害到英国的经济地位。很显然，实际情况并非如此，因为在整个危机期间，科威特政府都与英国保持着密切的关系。直到1990年8月6日，安理会通过第661号决议对伊拉克实施全面的经济制裁^[29]，英国才得以启动1946年的《联合国法》来执行联合国安理会的制裁。

“科威特指令”和“伊拉克指令”禁止执行任何来自科威特和伊拉克政府以及该两国境内的人的要求支付黄金或证券的指令，除非经过英国财政部的同意。英格兰银行掌管着监管财政金融制裁的大权，于1990年8月7日签发了解释条款，并先后进行了三次修改。^[30]由英格兰银行来签发解释条款可以对英国经济制裁机制起到微调的作用。例如对于从伊拉克或科威特回国的英国国民，或者原来居住在伊拉克和科威特，现在居住在英国境内的人，解除对其在英国银行的账户的冻结，就是以英格兰银行的解释条款为依据的。

两个指令的域外效力也是一个有争议的问题。这些指令对英国境内的一切人都适用，不但包括英国本土的人，而且还包括在英国境内或其殖民地境内有“惯常住所”的人或是两者兼具的人，或是受英国保护的人，不论其身在何处。这些指令也适用于所有在英国境内有业务的银行，不但包括外资银行在英国的分支机构，而且包括英国银行在国外的分支机构。

第661号决议包含的制裁范围十分广泛，不但包括进出口贸易而且包括资金的流动，当然也规定了严格意义上的医药商品供应和人道主义情势下的食品供应为制裁的人道主义例外。在执行安理会的贸易制裁方面，英国则遇到了另外一种困难。开始比较一致的看法是：如果由国务院根据1946年《联合国法》来签发制裁命令，需要得到女皇陛下的同意，因而有可能出现拖延的局面。英国在开始的时候由国务大臣根据1939年《进出口、海关权力法》签署命令。1990年8月8日，第一号命令签署（the First Order）^[31]，禁止一切英国商品流入到伊拉克和科威特，或途经其他国家进入这两个国家。第一号命令十分简洁，表明其目的在于应对紧急情况。开始的禁运措施是以进出口许可证机制为基础和特征的。同年，第二号命令签署（the Second Order）^[32]，禁止下述活动，除非工业和贸易大臣颁发了许可。

a.签订或履行从伊拉克或科威特出口而来的商品的合同，或任何等于是促进上述活动的活动；

b.1990年8月6日之后交易来自伊拉克的商品；

c.向伊拉克或科威特境内的任何人提供或交付任何商品或任何实际上等于促进上述活动的活动；

d.通过海、陆、空运输任何来自伊拉克和科威特的商品至任何地点、为任何人、出于任何目的。

1990年8月29日，对第二号命令进行修订，将制裁的范围进一步扩大到禁止加工来自这两个国家的商品，并将更多的运输活动列入禁止的范围，同时扩大了执行制裁的机关的权力。^[33]同年10月31日，对第二号命令进行第二次修订，将严重违反制裁的行为定性为犯罪，并为违反制裁的犯罪行为规定了2～5年的最大监禁期限。1990年10月5日，第三号命令签署，执行联合国安理会第670号决议。

到1990年10月30号止，英国为了执行安理会制裁决议，先后颁布了三次命令，同时对第二号命令进行了两次修订，两项授权性法案被援引，工业和贸易部被授权成为监管经济制裁的权力机关。

英国执行安理会对塞尔维亚－黑山的经济制裁与对伊拉克的经济制裁也颇为相似。1992年5月30日，安理会通过了第757号决议，对塞尔维亚－黑山实施经济制裁。最初，为执行安理会的决议，英国财政部于1992年5月31号，根据1964年《紧急状态法》签署指令，控制与塞尔维亚－黑山的财政金融资金的流动。最初的贸易禁运措施是根据1939年的《进出口和海关权力法》签发的出口货物控制命令，该命令于1992年5月31日的11时30分生效。^[34]关于进口措施，国务大臣根据1939年《进出口和海关权力法》，于1992年5月31日修改对现有的开放性的一般进口许可，禁止从塞尔维亚－黑山进口任何货物。已经存在的单独许可以1992年5月31日的上午11时30分为时间限度。超此时间限度的一切从塞尔维亚－黑山进口的货物都不得进入英国。所有这些措施后来都被国务院根据1946年《联合国法》下达的更为详细的命令所取代。

根据1939年法和根据1946年法颁布的措施出现很大的重叠现象。而且事实上，在有些案例中，进出口贸易控制由工业和贸易部来执行的。1946年法，授权英国政府采取措施的范围要更加广泛。从领域范围来看，既可以是禁止财政金融性服务的措施，也可以是禁止非财政金融性服务的措施。^[35]从地域范围来看，既可以是适用于英国本土的制裁措施，也可以是适用于本土以外的非自治领土。如1998年之前甚至可以适用于中国的香港。

有趣的是自从对伊实施制裁之后差不多已有十年之久，但为了执行安理会1997年对塞拉利昂实施制裁的第1132号决议，英国还是需要借助于原有的那些授权法案。最初是根据1939年的《进出口和海关权力法》，于1997年10月15日颁发命令禁止一切石油和石油制品进入塞拉利昂，大约两周以后，即同年的11月1日，又根据1946年的《联合国法》颁发命令，不但禁止出口石油和石油成品，而且禁止出口武器和有关的材料到塞拉利昂。^[36]

综上所述，英国在执行联合国经济制裁决议方面采取的是两级立法的模式，一方面，借助于基本的制裁授权性立法，另一方面还以实际需要为限度，根据各种基本的制裁授权性立法颁发各种二级法令，来确保联合国经济制裁得到有效的执行。

2.美国(www.daowen.com)

美国执行联合国经济制裁决议的法律基础是一个法规的迷宫。既有国会50年来通过的各种基本的法规，也有各种行政机关颁布的各种规则。这些基本的制裁专门法规可以分为两大类型：一种为紧急状态时期适用的基本制裁法，另一种为非紧急状态时期适用的基本制裁法。

目前美国在紧急状态时期适用的基本制裁法主要包括如下四部：

a.《紧急时期国际经济权力法》（IEEA）；

b.《对敌贸易法》（Trading with the Enemy Act）；

c.《国际安全与发展合作法》（the International Security and Development Cooperation Act）；

d.《联合国参与法》（the United Nations Participation Act）。

其中《紧急时期国际经济权力法》是美国执行联合国经济制裁决议所依据的最重要的基本制裁法规。该法规定：总统在遇到来自美国之外的非常威胁时有权采取行动。一旦总统宣布美国处于非常时期，他就可以采取各种不同的措施来应对，包括禁止与被制裁国的进出口贸易和财政金融交易。^[37]

目前，美国在非紧急状态时期适用的基本制裁法主要包括如下三部：

a.《出口管制法》（the Export Administration Act）^[38]

b.《原子能法》（the Atomic Energy Act）^[39]

c.《武器出口控制法》（the Arm Export Control Act）^[40]

在最近，印度和巴基斯坦进行核武器试验，美国总统就是依赖《武器出口控制法》的第102条，又称为格林修正案（Glenn Amendment），来对该两国采取制裁行动的，包括：停止对印度和巴基斯坦的政府援助、军事援助、信用证担保；在世界银行和国际货币基金组织反对向印度和巴基斯坦提供贷款或其他的技术资金援助；禁止美国银行向印度和巴基斯坦提供贷款或信用证担保。虽然《武器出口控制法》的第102条款，于1994年生效，但执行上述制裁的权力却尚未到位，一些附属性立法规定：总统有权禁止某些商品进入美国，如《扩大贸易法》的第232条规定：当美国的安全受到不利的影响时，总统可以禁止外国的石油产品进入美国。^[41]

在美国及时通过立法是十分困难的，现存的制裁立法对总统的决策影响很大。如果总统宣布美国处于紧急状态，那么，他就在制裁的问题上拥有很大的裁量权。如果总统没有宣布美国的紧急状态，那么，总统就极有可能借助于出口控制措施来实施制裁，因为在出口控制方面，总统的权力所受约束相对要少。而在进口控制和银行信贷方面，总统的权力所受的约束相对要多。

制裁的授权性立法的选择，也深受其规定的民事和刑事制裁的影响。各种不同的制裁立法对违反制裁的行为规定了不同严厉程度的惩罚措施。IEEA规定刑事罚金为5万美元，民事罚款为1.1万美元，监禁十年。而《联合国参与法》规定的刑事罚金为1万美元，监禁10年。相反《对敌贸易法》规定的公司罚金为100万美元，个人罚金为10万美元，监禁10年。对违反伊拉克制裁法的公司的刑事罚金为100万美元，对个人的刑事和民事罚款为27.5万美元，监禁则扩大到12年。^[42]

美国不但通过制定大量基本的制裁法为执行联合国经济制裁决议提供法律基础，而且在需要执行联合国经济制裁决议时，还以这些基本制裁法为基础通过颁发各种二级命令的方式来具体落实联合国经济制裁决议的执行。正因如此，美国在海湾危机到来之际，能够以经济制裁的方式迅速做出反应。1990年8月2日，伊拉克侵略科威特，美国总统根据《紧急时期国际经济权力法》签发第12722号行政命令，宣布美国与伊拉克之间处于紧急状态，对伊拉克实施经济制裁，完全禁止一切进出口贸易，并冻结了伊拉克的海外资产。^[43]当安理会通过第661号决议对伊拉克实施制裁时，美国总统又根据《联合国参与法》签发了第12724号行政命令，增加了一些附属性的制裁。^[44]同样的制裁也在科威特适用，以确保科威特的财产不流入伊拉克占领当局之手。^[45]美国在国家层面上实施和执行联合国制裁的基本立法十分复杂，但二级性措施以行政命令的方式，却十分简单和直接。

（三）通过修订特别法转换

很多国家，如奥地利、澳大利亚、法国、德国、匈牙利、日本、朝鲜、波兰等，在国家层面上执行制裁是通过修订现存的贸易、金融法等特别法来达到目的的。

为了执行联合国安理会的第661号决议，法国、德国、日本都没有向各自的国会递交立法动议，相反却通过修订现存的贸易金融法等特别法来达到目的。如日本就是通过对《日本外汇和外贸控制法》（ FEL）的修订来执行联合国安理会于1990年通过的第661号决议和1997年通过的制裁塞拉利昂的第1132号决议。为了冻结伊拉克的资产，日本修订FEL的二级立法，即《日本外汇控制法》；为了对伊拉克实施贸易禁运，日本则修订FEL的二级立法，即《外贸出口控制法》。^[46]在德国，则是通过修订《外贸与支付法》的二级立法，即《外贸和支付规则》来达到目的的。^[47]由于德国是比较典型的范例，因而在此对德国做法进行详细的介绍。

1.德国

根据德国宪法第59条第2款之规定：任何影响德国立法或政治关系之条约都必须经过德国国会的同意，德国国会采取制定特别法的方式来表达这种同意。由于国会早已通过特别法表达了对《联合国宪章》的同意，因而在德国国内法律秩序中，《联合国宪章》早已经取得了正式联邦法的地位。

虽然《宪章》在德国国内法律秩序中取得了联邦法的地位，但并不等于《宪章》可以在德国境内可以直接适用。一个条约是否可以在德国直接适用取决于单个条约本身的特点。如果是一种“自动执行条约条款”（Self-Executing Articles of Treaty），那么这样的条约可以直接在德国适用，反之，如果是一种“非自动执行条约条款”（None-Executing Articles of Treaty），那么就不能直接在德国国内适用。^[48]显然并非《联合国宪章》所有的条款都是“自动执行条约条款”。也正是因为这样，德国法院在讨论宪章某些条款是否属于“自动执行条约条款”时，得出了否定的结论。根据德国宪法的24条第1款之规定：德国联邦可以通过立法的方式将一部分主权权利让渡给一个国际组织。欧盟就是一个这样的实例，德国宪法第24条不但是解释欧盟条例或决定能够直接在德国国内适用的理由，而且也是解释任何这类情况的理由。但德国不认为一个国际组织的决议对德国有法律拘束力就表示德国向该国际组织让渡了主权权利。德国不认为已向联合国让渡了主权权利，因而也不认为联合国安理会根据第7章做出的决议可以直接在德国国内适用。^[49]

德国的国内法提供了两种途径来执行联合国安理会的经济制裁决议。一种途径是利用德国一些经济领域的特别法中存在的授权性条款来执行联合国安理会的经济制裁决议。如《德国对外贸易法》（The Germany Law on Foreign Trade）授权德国联邦政府可以通过行政法规来禁止本国商品向某一个国家出口。这种行政法规可以在联合国安理会通过经济制裁决议后立即出台，以便执行联合国经济制裁决议。第二种途径是利用德国有关国内法规定中的许可制度。如《德国战争武器控制法》（The Law on the Control of Weapons）明确规定：任何武器的出口都必须得到德国政府的特别授权。^[50]因而一旦安理会通过决议要求会员国停止向某一国家供应战争武器，德国政府只需停止这种授权就可以达到目的。如1977年安理会通过第418号决议对南非实施武器禁运，德国政府没有制定相应的行政法规来执行联合国这一决议，而是通过拒绝向有关当事人提供许可的方式来达到执行目的。^[51]总的来说，德国政府以国内经济领域的一些专门法中的授权条款为依据，通过颁布行政法规的方式来执行安理会经济制裁决议，这种行政法规在某种程度上构成对原来专门法的一种修订。但德国执行联合国实施“武器禁运措施”的办法似乎有点例外。

虽然，当安理会通过经济制裁决议后，欧共体也会通过制定条例来执行安理会的经济制裁决议，而且条例可以直接在德国适用，但德国仍然需要制定相应的行政法规来执行安理会的经济制裁决议，因为欧共体条例不能规定执行联合国经济制裁决议的所有问题。比如对违反经济制裁决议的自然人和法人应该给予何种刑事和行政惩罚呢？欧共体没有权利对成员国的此类事项做出规定，只能由成员国自行规定。而德国的《对外贸易法》虽有专门规定，但并非专门针对执行联合国经济制裁决议做出的，因而仍然有必要由德国政府通过有关的行政法规来对这些条款加以修订，以便更加适合执行联合国经济制裁决议。^[52]

（四）通过宪法条款并入

许多国家通过对国内宪法性条款的解释来授权国家机关执行制裁措施。如伊朗政府认为安理会的第661号决议可以通过颁布行政命令的方式得到执行，而不需要其他授权性立法。因为根据伊朗伊斯兰共和国宪法，伊朗反对任何侵略行为。^[53]而巴西则根据联邦宪法第84条和《联合国宪章》第25条，颁布二级立法来执行安理会的第661号决议。

（五）通过行政命令并入

也有少数国家，如秘鲁、突尼斯、乌拉圭和苏里南，允许安理会的决议直接在其国内得到执行，无须通过任何立法的转换。如秘鲁政府认为《联合国宪章》作为一个整体属于其国内法的一部分，在秘鲁全境适用。至于安理会的第661号决议，秘鲁考虑到本国与伊拉克和科威特这两个国家既没有贸易往来，也没有交通往来，因而如何对这个国家实施经济制裁，就无关紧要。乌拉圭则认为安理会的决议具有法律拘束力，可以在乌拉圭境内直接执行。据此，乌拉圭于1990年8月22日，由总统签发了总统行政令，命令有关机构确保安理会的第661号决议得到有效执行。