虽然，从表面上看《联合国宪章》第39条对联合国实施经济制裁的实质要件规定得十分清楚，但进一步推敲，何谓“和平之威胁”，何谓“和平之破坏”，何谓“侵略行为”，却仍然存在许多不清楚和不确定的因素。

（一）界定侵略

传统的国际法允许国家通过武力的方式来解决国际争端，即国家有诉诸于战争的权利。^[2]因而长期以来没有侵略战争和非侵略战争之分，当然也就没有界定侵略定义的必要性和可能性。

《国际联盟盟约》对国家的战争权做出了限制性的规定^[3]，并在此基础上建立了集体安全制度，从法律上提出了界定侵略的要求。从1920年起，国联开始审议侵略的定义问题，虽然取得了某些进展，但始终没有达成国际协议。第二次世界大战爆发前夕，国际联盟再一次希望确定侵略的定义，以建立断定侵略的标准，但苏联、中国、波罗的海沿岸国家主张通过修改《盟约》的方式来制定侵略的定义，因而直到大战爆发仍然没有取得积极的成果。

真正废除侵略战争的国际法律文件，首推《联合国宪章》，其第1、2、4、39、51、53、106条都有关于禁止侵略的规定，遗憾的是《宪章》也没有界定侵略的定义。在旧金山制宪会议上，许多与会国代表要求在《联合国宪章》中专门做出规定来界定侵略的定义，但这一要求遭到一些大国，特别是美国的反对，最终审议第39条委员会以22票对12票，决定不在《宪章》中对侵略下一个定义。从1951年起，联合国大会先后成立了四个特别委员会来详尽研究这一问题，当时各国对该问题的争议很大。首先是在是否要界定侵略的定义问题上，存在严重的分歧，如在1952年的第六届联合国大会上，以苏联为代表的28个国家主张无条件地谴责一切侵略行为，主张侵略的定义应消除任何为侵略辩解的借口，列举构成侵略的要素而确定侵略的定义，是可能而且可行的，而制定关于侵略定义方面的指示，以便未来某些国际机构在判明侵略者的身份时有所遵循，更无疑是很需要的；以美、英为代表的国家极力阻挠制定侵略的定义，硬说不可能对侵略下一个一般的定义，企图说服一些代表团支持美国的立场，删去提案中的“称制定侵略定义是可能的而且可行”的这个最重要的部分。但最后的投票结果是30票赞成、8票弃权、12票反对。其次，在如何界定侵略定义的问题上也存在较大的分歧，基本上可以分为三大类：一类为广义定义派，主要以苏联为首，认为应该对侵略下一个广义的定义，不但包括武力侵略，而且应该包括经济侵略、^[4]政治侵略和文化侵略，广义定义基本上以1933年苏联与其邻国缔结的互不侵犯条约中界定的侵略定义为蓝本^[5]；另一类为狭义定义派，主要以古巴、塞浦路斯、厄瓜多尔、加纳圭亚那、海地、伊朗、马达加斯加、墨西哥、西班牙、乌干达、乌拉圭和南斯拉夫等13个国家为代表，认为只需对武力侵略下一个狭义的定义即可；第三类以美国、英国、澳大利亚、加拿大、意大利、日本等6个国家为首，主张以“不受欢迎的”“不能接受的”“不是必须的”等词汇来界定侵略的定义。^[6]前三个委员会都因成员国的分歧太大，而没有取得任何实质性的成果。

第四特别委员会经过六年的努力，终于在1974年4月，由第24届联合国大会以第3314号决议方式，通过了《关于侵略定义的决议》，以下简称为《决议》。

决议的主要内容：

第1条规定了构成侵略的实质条件。侵略是指一个国家使用武力侵犯另一个国家的主权、领土完整或政治独立，或以本“定义”所宣示的与《联合国宪章》不符的任何其他方式使用武力。

第2条规定了构成侵略的形式条件。一个国家违反《宪章》的规定而首先使用武力，就构成侵略行为的显见证据，但安理会得按照《宪章》的规定下论断：根据其他有关情况，包括有关行为或其行为不甚严重的事实在内，没有理由可以确定已经发生了侵略行为。

第3条列举了7种具体的侵略行为。在遵守并按照第二条规定的情况下，任何下列行为，不论是否经过宣战都构成侵略行为：

一个国家的武装部队侵入或攻击另一国的领土；或以此种侵入攻击而造成的任何军事占领，不论时间如何短暂；或使用武力吞并另一国家的领土或其一部分；一个国家的武装部队轰炸另一个国家的领土；或一个国家对另一个国家的领土使用任何武器；一个国家的武装部队封锁另一个国家的港口或海岸；一个国家的武装部队攻击另一个国家的陆海空军、商船或民航机；一个国家违反其与另一个国家订立的协定所规定的条件，使其根据协定在接受国领土内驻扎的武装部队，或在协定终止后，延长该武装部队在该国的驻扎期；一个国家以其领土供另一个国家使用，让该国用来对第三国进行侵略行为；一个国家或以其名义派遣武装团体、非正规军或雇佣兵，对另一国进行武力行为，其严重性相当于上述所列各项行为；或该国实际卷入了这些行为。

第4条是一个弹性条款。强调：以上列举的行为并非详尽无遗；安理会得断定某些其他行为也构成《宪章》规定下的侵略行为。

第5条是一个禁止性条款。严正申明：不得以任何性质的理由，不论是政治性、经济性、军事性或其他性质的理由，为侵略行为辩护。

第6条是对侵略行为定性的条款。规定：侵略战争是破坏国际和平的罪行；侵略行为引起国际责任；因侵略行为而取得的任何领土或特殊利益，均不得亦不应承认为合法。(www.daowen.com)

第7条例外条款。指出：本定义所规定不得妨碍在殖民主义和种族主义或其他形态的外国统治下的人民取得自决、自由和独立的权利，亦不得妨碍为此目的而进行斗争并寻求和接受援助的权利。^[7]

1974年的《决议》虽然界定了“侵略”的定义，为国际社会提供了一个断定侵略的标准，但这种以联合国决议而不是国际条约的方式做出的界定侵略的标准，其法律地位大打折扣。联合国大会虽然是一个代表机关，但和其他国际组织一样，大会决议只具有建议性，《联合国宪章》并没有规定会员国有必须执行大会决议的义务。1945年旧金山制宪会议曾讨论赋予大会制定对会员国有法律拘束力的国际法规则的权力，但最终被否决了。一般认为大会决议除《联合国宪章》规定内部事务的决议外，都属于建议性质，虽然具有政治或道义的力量，但没有法律拘束力。当然随着国际法的发展，越来越多的学者倾向于肯定大会决议的法律意义，认为国家对决议内容的法律确信、投票情况和实施情况都可能赋予大会决议以法律效力，但是否存在法律确信是一个难以确定的问题。由于侵略定义是通过联大决议界定的，安理会在断定侵略是否存在时，是否参照这一标准，就充满了变数。从法理上讲，安理会完全可以参照这一大会决议界定的标准，但很难确定安理会有义务必须参照这一决议标准来断定侵略。

由此可见，以国际条约的方式界定侵略的定义，仍然是一个悬而未决的问题。然而随着国际法的进化，特别国际刑事法院的建立，以国际条约的形式界定侵略的定义的要求更加迫切。在罗马会议上，各国和与会的非正式组织都广泛支持将侵略列为一种国际罪行。不过，没有足够时间达成所有各方都能接受的侵略定义。结果，规约规定在缔约国举行审查会议就侵略的定义、要件和国际刑事法院行使管辖权的条件达成协议之前，国际刑事法院不得对侵略罪行使管辖权。根据《联合国宪章》，只有安全理事会有权断定是否存在侵略行为。规约中明确规定，关于侵略罪的最后条文必须符合《联合国宪章》的有关规定。为了以条约规定的方式给侵略下一个为大多数国家所认可的定义，联合国设立国际刑事法院全权代表外交会议，于1998年7月17日通过决议F第7段，设立“侵略罪”特别工作组，允许所有联合国会员国及其专门机构平等地参加，以便拟订一个“侵略罪”的定义，并入国际刑事法院规约中去，并规定在2003年召开第一次会议。如果成功地界定侵略罪，那么第一个具有法律拘束力的“侵略定义”将应运而生。除了国际刑事法院将以这个定义为标准，安理会在采取强制行动之前，亦可以该定义作为其断定侵略的法律标准。^[8]不过，《国际刑事法院规约》需要界定的侵略罪的定义和联合国制裁需要界定的侵略定义之间存在一定的差距。雷法阿特（Rifaat）被公认为在界定侵略定义的研究方面做出过突出贡献的学者，他著有《国际侵略》一书，跟踪国际社会从1919年开始至今在界定侵略概念方面的历史过程^[9]，就国际刑事法院要界定的侵略概念问题，他发表了自己的看法，他认为：国际刑事法院要界定的侵略罪是个人所犯的侵略罪，制裁的方式与国内的刑罚方式几乎相同，而联合国制裁所要界定的侵略罪，主要是指国家所犯的侵略罪，制裁的方式主要是赔偿和限制主权等方式。^[10]而且安理会不是国际刑事法院的缔约当事方，安理会在界定国家侵略罪方面是否有法律义务依据未来国际刑事法院制定的定义仍是难以确定的。因而以何种方式打通安理会与国际刑事法院未来将制定的侵略定义，仍将是一个值得研究的问题。

（二）界定“和平之威胁”

消除“和平之威胁”，是防患于未然。《联合国宪章》将“和平之威胁规定为安理会采取强制行动包括经济制裁行动的前提条件之一。但何谓“和平之威胁”？《联合国宪章》同样没有做出明确的回答。

在缔结《联合国宪章》的旧金山会议上，有的国家曾提出要将“和平之威胁”在《联合国宪章》第39条中明确界定。《宪章》的第39条是由原来顿巴顿橡树园建议案的第8章（乙节）第1条和第2条演变而来的。这第8章的第1条规定：“安理会如认为，某一争端未能按照甲节第3条所示之程序，或按照安理会根据甲节第4条或第5条所做成之建议而解决，系构成和平之威胁，应按照本组织之宗旨和原则，采取为维持国际和平及安全之任何办法。”^[11]这里的第8章（甲节）第3条就是后来《联合国宪章》的第33条第一项，即：“任何争端之当事国，于争端之继续存在足以危及国际和平与安全之维持时，应尽先以谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法之利用、或各该国自行选择之其他和平方法，求得解决。”这里的第8章（甲节）第4条或第5条就是后来的《联合国宪章》的第36条和第37条。其中第36条之规定为：“一、属于第33条所指之性质之争端或相似之情势，安理会在任何阶段，得建议适当程序或调整方法。二、安理会对当事国为解决争端业已采取之任何程序，理应予以考虑。三、安理会按照本条做成建议时，同时理应注意凡具有法律性质之争端，在原则上，理应由当事国依国际法院规约之规定提交国际法院。”其中第37条之规定为：“一、属于第33条所指之性质之争端，当事国如未能依该条所示方法解决，应将该争端提交安理会。二、安理会如认为该争端之继续存在，在事实上足以危及国际和平与安全之维持，应决定是否依第36条采取行动或建议其所认为适当之解决条件。”第8章（乙节）第2条的规定：“一般而言，安理会断定任何对和平之威胁、和平之破坏、或侵略行为之是否存在，并应做成建议，或应该采取本节第3条及第4条规定之维持或恢复和平之办法。”这里的第3条和第四条就是后来的《联合国宪章》第41条和第42条内容，即规定武力行动和非武力行动的条款。

言下之意，顿巴顿橡树园建议案第8章（乙节）第1条所界定的“和平之威胁”至少包括两层含义：一是存在危及国际和平与安全的国际争端或情势；二是这些可能危及国际和平与安全的争端或情势没有通过和平方法得到解决，或者也没有按照安理会的建议的和平方法得到解决。只有上述两个条件同时具备时，才构成“和平之威胁”。由于当时参加旧金山会议的小国对大国牺牲小国利益的“慕尼黑”阴谋记忆犹新，担心这种界定“和平之威胁”的办法将施加一项成员国必须承担接受安理会建议的国际义务，因而极力反对将该界定“和平之威胁”的条款写入《联合国宪章》。就这样，国际社会失掉了一次确立界定“和平之威胁”之法律标准的机会。最终将界定“和平之威胁”的大权置于安理会的“自由裁量”之下。如果这种标准将对安理会采取强制行动加以必要的限制的话，那么我们不得不认为国际社会失掉了一次制约权力滥用的好机会。不过，虽然国际社会没有抓住这次机会，但在旧金山制宪会议上提出来的建议却具有十分重大的意义，它为国际社会最终界定“和平之威胁”奠定了基础。虽然建议案所界定的“和平之威胁”不能涵盖随着国际关系发展而出现的“新威胁”，但至少可以肯定的是，建议案所提到的“和平之威胁”是最基本、最典型的“和平之威胁”。

英文中威胁（threat）是指表达伤害或惩罚他人的意图（Statement of intention to punish or hurt somebody）。因而表达这种伤害或惩罚意图的手段就是威胁的手段。“威胁的手段”可以多种多样。既可以是可以通过“语言”来表达威胁的意图，也可以通过行为来表达威胁的意图。但对国际和平与安全的威胁通常是指行为或政策。如联合国安理会理事国在第1441号决议中一致认为伊拉克的一系列的行为威胁到国际和平与安全。这些行为包括：发展大规模毁灭性武器、支持恐怖主义、镇压国内人民，等等。^[12]联合国发动的十四次经济制裁都是针对行为或政策对国际和平与安全的威胁。

（三）界定“和平之破坏”

和平之破坏当然也是联合国安理会采取包括经济制裁行动在内的强制行动的实质要件，但何谓“和平之破坏”，《宪章》同样没有加以明确地界定。不过侵略行为本身就是一种破坏和平的行为，只是由于侵略是最严重的破坏和平的行为，因而将其单列出来，专门作为一个采取包括经济制裁在内的强制行动的实质要件。由于《联合国宪章》没有为“和平之破坏”规定一个断定之标准，因而何谓“和平之破坏”基本上也交由安理会“自由裁量”。

由此可见，何谓“和平之威胁”，何谓“和平之破坏”，基本上是交由安理会裁量的。^[13]这种局面可以说是利弊并存。

一方面，“界定之难”决定了安理会的“自由裁量”之利。何谓“和平之威胁”？何谓“和平之破坏”？是一个十分难以界定的问题。以“和平之威胁”的界定为例，虽然，顿巴顿橡树园建议案规定：“如果危及国际和平与安全之争端没有通过和平方法得到解决或按照安理会建议的办法得到解决就构成和平之威胁”。就算《联合国宪章》当时采纳了这一条款，也并不是说“和平之威胁”就界定清楚了，因为这里所指的“危及国际和平与安全的争端”是指“何种性质之争端”是一个不得而知的问题。而且“和平之威胁”远远不只是那些争端没有通过和平方式解决的情况。正因如此，贝勒特指出，可以通过两种方法来界定侵略。一种方法是制定一个全面的“侵略”定义，在任何情况下都可以适合作为识别侵略的标准；二是授权一个机构在掌握全面证据的情况下，通过投票的方式来判断一个国家的行为是否构成侵略。在无法通过第一种方法制定一个客观标准的情况下，采取第二种方法是十分必要的。有些权威学者甚至极力反对制定一个“侵略”标准，反对的理由是制定一个标准实际上不可能全面，也使制裁行动缺乏必要的灵活性。^[14]既然暂时很难就何谓“和平之威胁”“和平之破坏”，确定一个清晰的概念，那么，先确定安理会的裁量权就显得更加现实。

另一方面，“无法可依”又决定安理会的“自由裁量”之弊。任何一个法律系统如果缺乏对引发制裁的不法行为的精确定义，不但会导致制裁效率的低下，而且会导致制裁权力的滥用。联合国经济制裁法律问题专家达克（K.Gyeke-Dake）曾将缺乏精确定义归结为国联经济制裁失败的主要原因之一，他说，很明显，任何法律制裁系统中的精确定义将大大提高制裁的效率，而国联却恰恰缺乏对引发制裁之条件的精确界定。^[15]亨德马西（Hindmash）则直接指出：国联盟约中“战争”和“武力”的概念是含糊不清的。^[16]贝勒特也看到了缺乏界定“和平之威胁、和平之破坏或侵略行为”的标准所带来的弊端。他说，由于难以界定侵略，因而是否构成侵略的问题就只有交给国际组织部分成员以主观甚至可能带有偏见的方式进行断定。然而事实上，对“侵略、和平之威胁或破坏”的断定是一个十分复杂的问题，如威胁达到何种程度时，联合国应该介入？如何确定国内事务与国际事务界线？等等，这些问题都需要用一个客观的标准来供参考。^[17]所以，虽然难以界定“侵略、和平之威胁或破坏”，国际社会仍应积极地制定一个界定的标准。