许多国际事件表明：由于东西方的观念的冲突和大国之间的利益冲突，安理会常常在采取制裁行动维持国际和平与安全的问题上陷于瘫痪。为了避免联合国的解体，维持国际和平与安全，成员国只有寻找其他途径来维持国际和平与安全。这些途径包括两种：一种是通过联合国之外的区域性机构根据联合国安理会授权采取制裁行动。^[64]另一种是由联合国大会或安理会通过建议性的经济制裁决议，由联合国成员国自愿执行。^[65]正是在这种“维持和平需要”的推动下，联合国大会逐渐地扩展了它的权力，充当了以建议的方式采取制裁措施以维持国际和平与安全的角色。^[66]

（一）联合国大会发起建议性经济制裁的法律依据

《联合国宪章》的第12条、第11条为联合国大会通过建议性决议采取经济制裁行动的能力提供了法律依据。

根据第10条之规定：“大会得讨论宪章范围内之任何问题或事项，或关于本宪章所规定任何机关之职权；并且除第12条所规定外，得向联合国会员国或安理会或兼向两者，提出对各该问题或事项之建议。”

根据第11条之规定：“一、大会得考虑关于维持国际和平及安全之合作之普通原则，包括军缩及军备管制之原则；并向会员国或安理会或兼向两者提出对该原则之建议。二、大会得讨论联合国任何会员国或安理会或非联合国会员国依第35条第2项之规定向大会所提关于维持国际和平与安全之任何问题，除第十二条规定外，并得向会员国或安理会或兼向两者提出关于各该问题之建议。凡对需要行动之各该问题，应由大会于讨论前或讨论后提交安理会。”上述《宪章》之规定实际上为大会规定了一种第二位的权力，即在安理会瘫痪时，以建议性的决议采取制裁行动维持国际和平与安全的权力。

国际法院在“联合国某些经费案”的咨询意见中虽然没有完全肯定大会可以通过建议性经济制裁行动来维持国际和平与安全，但有两点是值得注意的：一是法院认为，宪章授予安理会维持国际和平与安全的责任是基本的，但不是排他的。^[67]二是法院肯定了大会在维持国际和平与安全方面行动建议权，法院的这种观点是以《宪章》第14条为法律依据的。法院指出：“联合国大会也与维持国际和平与安全密切相关。”法院还进一步指出：“《宪章》第14条授权联合国大会对其认为足以妨害国际间公共福利或友好关系之任何情势，不论其起源如何，包括违反本宪章所载联合国之宗旨即原则而起之情势，建议和平调整的办法，但以不违背第12条之规定为限。”^[68]不过，法院也强调大会这种建议权必须受到第12条的限制，即必须确保安理会的优先处理权，并且不能建议第7章规定的强制方法。^[69](www.daowen.com)

值得注意的是，国际法院这种将安理会和大会职能加以绝对划分的做法，不但意味着大会在任何情况下都不能建议成员国采取《宪章》第7章规定的措施，而且也将挫败联合国维持国际和平与安全的目的和意图。国际法院法官泊舍·斯贝恩特（Percy Spender）在法院判决时提出了不同的意见，他认为，应该主要考虑根据联合国的目的和宗旨来解释宪章的条文。^[70]而事实上，充斥着《宪章》全文的目的和宗旨是“维持国际和平与安全和采取集体措施阻止并消除和平之威胁”。因而对宪章的解释就决不能挫败这一目的。而《联合国宪章》并没有任何明文规定，禁止大会建议成员国采取《宪章》第7章规定的措施，包括经济制裁措施。《联合国宪章》第2条第2款在旧金山制宪会议上被这样理解：集体行动和迅速有效的执行行动的种类指的是根据安理会决议采取的，而不是根据联合国大会建议采取的行动。这种理解实际上将联合国行动区分为两种类型，一种为根据安理会具有法律拘束力的决议采取的，另一种为根据联合国大会只具有建议性的决议采取的，从根本上没有禁止大会建议采取第7章规定的措施，包括经济制裁措施。再者，根据《联合国宪章》第24条之规定^[71]，安理会是代表全体会员国来行使维持国际和平与安全的主要职责的，其维持国际和平与安全的权力是成员国授予的，安理会实际上是全体成员国的代理人。由于每一个成员国在大会中都有代表权，因而，大会就是联合国各成员国作为一个整体的机构体现。既然代理人的权力来源于委托人，那么，作为代理人的安理会的权力就不应该多于作为委托人的大会。这一点在旧金山制宪会议第二委员会报告员的报告中也有所体现，他认为，安理会是代表大会的，毫无疑问，其所有的权力原来都属于大会的，据此，安理会行使权力时不能脱离大会的意向。^[72]最后，大会可以建议采取第7章规定的措施，包括经济制裁措施，只要这一点没有违背宪章的规定，就没有不当之处。为了确保组织的连续性，必须填补《宪章》中的空白，消除《宪章》中的不协调因素。要做到这一点，就不能以国内法的解释模式来僵化地解释《联合国宪章》，而必须代之以灵活的方式。只有这样才能有效的实现联合国的基本目的和宗旨。^[73]国际法院判决“某些经费案”时，在法官泊舍·斯贝恩特的不同意见中也反映了这一观点，斯贝恩特法官认为，根据《联合国宪章》授予联合国各机关的权力特点没有适应时间的变化，因而权力的范围也没有包括变化的情况和形势，特别是在《宪章》制定时不可能估计到的情况，因而对《宪章》的解释就应该在不歪曲条文语言的基础上，加以相应的灵活性解释，以便使各机关能够适应新的形势和事件。^[74]其实早在1950年第五届联合国大会上，国务大臣荻安·安克嵩（Dean Acheson）就提出了类似的观点：“如果安理会无法采取行动，《宪章》并非要求大会也处于无能的境地，《宪章》也授予大会有关维持国际和平与安全的职权。大会应该承认在安理会瘫痪的时候，有权维持国际和平与安全。”^[75]由此可见，当国际和平与安全受到严重威胁或破坏，而安理会又无法采取行动，联合国大会则完全可以对该和平问题进行讨论，并可向成员国提出采取行动包括经济制裁行动在内的建议。会员国对于这种建议虽然可以不予理睬，但如果会员国同意或实际按照这种建议行事，也是未尝不可的。有的学者把根据大会的建议而采取的制裁措施称为“堵塞空隙措施”（Stop-Gap Measures）。^[76]

（二）联合国大会发起建议性经济制裁的实践

虽然，从《宪章》之基本精神观之，大会完全可以向成员国建议第7章规定的措施，包括经济制裁措施，但大会从未据此试图组织外交、经济、军事制裁。不过，在和平之威胁、和平之破坏以及侵略行为发生，而安理会却又陷于瘫痪的时候，大会的确也做成过采取各种行动措施的建议。大会在建议这些行动措施时，往往并不十分明确地指出其依据的具体宪章条款，也不对这些措施加以严密的组织。而且，这些行动措施中既有非经济制裁措施^[77]，也有经济制裁措施。

对西班牙的外交、经济制裁是联合国大会通过建议采取经济制裁措施的第一例。1946年联合国大会通过决议：“建议禁止西班牙佛朗哥政府成为任何国际组织的成员，或与任何国际组织发展关系；建议各国从西班牙撤走大使和外交官，建议各国与西班牙切断商业关系。”^[78]大会的建议至少得到了法国的支持，法国下令禁止从西班牙运输粮食，并断绝与西班牙的商业和交通联系。当然大会并没有对这种制裁进行周密地组织。^[79]在早期阶段，对南非实施的制裁，包括经济制裁，是大会有史以来最大的一次建议性制裁。由于南非实行种族歧视和种族隔离政策，安理会因部分常任理事国否决权阻碍而无法通过决议，难以对南非实施命令性制裁，最后，由联合国大会接手南非问题。大会通过一系列决议，指出南非政府种族隔离和歧视政策的非法性，并向成员国提出包括经济制裁在内的制裁建议：大会通过第1598号决议，建议各国根据《联合国宪章》采取集体的或单独的行动来促使南非改变其种族政策；大会通过第1761号决议建议各会员国与南非断绝一切外交关系和交通关系；大会通过第1978号决议建议会员国对南非实施石油禁运；1965年，大会通过第2054号决议建议成员国，特别是南非的贸易伙伴国，与南非切断一切经济贸易关系，并建议对南非实施武器禁运，停止对南非提供任何经济、技术援助。^[80]对于大会的经济制裁建议，很少有国家执行。亚非国家和东欧国家愿意接受大会的建议，执行对南非的制裁，但这些国家与南非的经济贸易往来很少，因而其制裁效果微乎其微。西欧国家、日本、美国、澳大利亚等国是南非的主要贸易伙伴，但这些国家考虑到其本国的利益，不同程度地置联合国大会的制裁决议于不顾。由于对南非的制裁缺乏普遍性，因而收效甚微。联合国大会建议制裁葡萄牙的次数最多。如大会通过第1807号决议，宣布葡萄牙的殖民统治构成国际和平之威胁，在该决议的第7章中要求联合国会员国不要向葡萄牙提供帮助其镇压殖民地人民的一切援助，建议对葡萄牙实行军事禁运。1962年，大会就安哥拉问题，通过了第1819号决议，重申了第1807号决议的精神，并呼吁安理会对葡萄牙采取制裁行动。^[81]1965年，大会通过第2109号决议，建议成员国采取单独或集体的措施对葡萄牙施加压力。该决议促请各成员国：断绝与葡萄牙的外交、领事关系，或避免与之建立这种关系；关闭港口，以拒绝挂葡萄牙国旗或为葡萄牙提供服务的船舶进入；禁止各自国家的一切船舶进入葡萄牙或其殖民地港口；禁止一切属于葡萄牙政府和在葡萄牙注册的公司或为其提供服务的飞机在各自领空飞越或降落；断绝与葡萄牙的一切商业往来。该决议所建议的制裁不但包含有经济制裁，而且还包含有外交制裁和海空交通制裁，制裁的范围十分广泛。1966年，大会又通过第2184号决议，建议联合国会员国禁止其本国的国民同葡萄牙政府进行合作，特别是投资合作，建议北约成员国拒绝向葡萄牙提供一切武器装备；建议其他的国际机构，包括世界银行向葡萄牙提供经济技术援助和贷款。^[82]对于联合国大会的制裁建议，只有亚非和东方国家愿意接受，西方国家，如美国、英国等认为在经济上削弱葡萄牙不符合它们的利益，因而不愿执行联合国大会的制裁建议。

由此看来，经济制裁是一个关于维持国际和平与安全的具体问题，安理会可以通过命令性决议采取经济制裁行动。同时大会也可以通过决议建议成员国采取经济制裁行动。特别是当安理会处于瘫痪状态时，大会完全可以、也应该审议有关和平问题，并发表建议。至于提出何种内容的建议？换言之，联合国是否可以提出采取强制措施的建议？《宪章》并没有加以限制，至于成员国是否执行大会关于采取强制行动的建议，则完全由会员国自行决定。当然仍然应该确保安理会的优先处理权，而且大会的此类建议只具有建议性，而不具有法律拘束力。^[83]