1.广东科技创新政策演变历程

改革开放以来，广东省一直坚持推动以科技进步为导向的经济社会发展战略。习近平总书记在党的十九大报告中提出“加快建设创新型国家”，明确指出，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。广东省作为我国改革开放的先行地、经济强省以及科技强省，在全国发展大局中具有突出的带动作用和举足轻重的战略地位。近年来，为贯彻落实科技创新这一发展要务，广东积极将创新驱动发展战略作为经济社会发展的核心战略和经济结构调整的总抓手，持续深入推进高新技术企业培育、新型研发机构建设、企业技术改造、孵化育成体系建设等重大举措，进一步聚焦产业发展，突出科技支撑，强化技术转化。众所周知，创新驱动发展的最大外生变量就是科技创新政策。科技创新政策的逐步完善，为实施自主创新战略、建设创新型广东提供了政策支撑。

（1）改革开放之初拉开科技创新帷幕，科技政策不断探索（1978—1997年）

1978年3月，全国科学大会召开，邓小平全面阐述科学技术的重要地位，旗帜鲜明地提出“科学技术是生产力”这一论断。这次大会拉开科技界解放思想、改革开放的序幕，迎来科学发展的春天。在科学发展的浪潮下，中国科学院于1978年5月在广州建立中国科学院广州分院，并在科技发展创新上作出一系列卓有成效的探索和实践。

1988年，广东省人民政府颁布《关于1988年到1990年广东省高技术、新技术产品开发计划实施纲要》，拉开广东发展高新技术产业的序幕。随后，广东省委省政府颁布一系列推动科技发展的政策，如《广东省高新技术产业开发区若干政策的实施办法》《关于加速科学技术进步若干问题的决定》，要求加速科技成果向现实生产力转化，全省积极利用外资发展高新技术；各级财政对科技投入以及科技贷款有所增加，加快了高新技术产业的发展步伐。1997年，广东省委省政府又出台《关于进一步扶持高新技术产业发展的若干规定》，增加更完善、更可操作性和更具体的政策措施。除了上述对发展高新技术企业出台各种扶持优惠政策外，广东还大力抓紧人才资源建设，营造良好的引进人才氛围，为广东科技创新发展注入推动力（表6-1）。

表6-1　1978—1997年广东省级层面出台的主要科技创新政策

这一阶段广东自主创新能力从最初的薄弱到有所增长，高新技术企业开始插上腾飞的翅膀，成为广东经济发展势头强劲的新增长点。“八五”期间，广东高新技术产品产值年均增长69%。到1995年，全省高新技术产值达673亿元，占全国的53.4%，产值和出口均居全国首位。在第一批国家级高新技术企业开发区名单中，广东有广州、深圳、珠海、惠州、中山、佛山等6家高新区入选，数量为全国第一。

（2）科技创新政策不断突破，逐步明确创新道路发展方向（1998—2013年）

1998年以来，广东创新道路的发展方向越来越明确，广东省高新技术产品产值已高居全国首位，科技综合实力居全国第三位，但科技人才总量不足，特别是高层次人才明显缺乏，这与广东经济总量全国第一的地位极不相称。其问题主要集中在科技与经济不匹配，整个科技创新体制落后于经济体制改革步伐，制约了经济的持续发展。

1998年9月，广东省委省政府正式颁发《关于依靠科技进步推动产业结构优化升级的决定》，提出科教兴粤战略，把增创科技新优势摆在全省首要地位，推动经济结构和经济增长方式的战略性调整。2003年，广东省科技厅与香港特区政府工商及科技局共同成立粤港高新技术专责小组，并于同年10月签署《粤港高新技术合作安排（协议）》。从此，粤港科技交流与合作从形式到组织结构都有了有效的保证。2004年，全省召开科技教育人才工作会议，提出“科技是关键，教育是基础，人才是保障”的战略思维，出台《中共广东省委、广东省人民政府关于加快建设科技强省的决定》，2005年，第四次“泛珠三角”区域科技合作联席会议在香港举行。会议通过由“9+2”共同编制的《泛珠三角区域科技创新合作“十一五”专项规划》。2008年，制定印发《广东自主创新规划纲要》和《广东省教育部科技部关于深化省部产学研结合工作的若干意见》，标志着“两部一省”由产学研合作上升为自主创新全面合作；颁布《广东省建设创新型广东行动纲要》，把自主创新作为全省经济社会发展的战略核心。2008年国际金融危机爆发后，广东更是紧抓科技创新机遇，大力推动自主创新，以促进自主创新能力和产业竞争力“双提升”为途径，大力发展战略性新兴产业。2013年，发布《广东省人民政府办公厅关于促进科技和金融结合的实施意见》，推进科技与金融的融合（表6-2）。

科技创新政策的完善与推进，使得广东科技综合实力和区域创新能力逐步跻身全国前列，创新型广东建设步伐明显加快。广东省科技厅发布的《2013年科技工作总结》中显示，广东省区域创新能力综合排名连续6年位居全国第二，在5个一类指标中，创新环境、创新绩效等指标位列全国第一，企业创新能力位列第二。支撑广东省创新驱动发展战略实施的科技基础和原始创新能力进一步增强。全社会研发R＆D经费占地区生产总值比重达2.25%。全年全省发明专利申请量68 990件，PCT国际专利申请量超过1万件，占全国的1/2，稳居全国首位。在各个领域争取国家创新资源突破30亿元，继续实现丰收。成功引进省第四批创新科研团队，新增“两院”院士、国家973计划首席科学家、长江学者、国家杰青等一批学术带头人100多人。

表6-2　1998—2013年广东省级层面出台的主要科技创新政策

（3）科技创新政策密集出台，形成以创新为主要动力和支撑的经济体系（2014年至今）

坚持创新驱动发展战略，是广东近些年的重点工作之一。广东省委省政府为大力实施创新驱动发展战略，不断加大创新政策支持力度，围绕科技体制改革，释放科技创新活力，以及激励科技人员创新创业等方面出台一系列具有较强突破性的政策。据南都数据网统计，2013—2018年，广东省委省政府先后出台115个与科技创新、创新驱动相关的政策文件，其中省科技厅牵头或共同牵头制定的政策文件35个。2014年以来，广东省科技创新政策积极开展，多项政策作为首发阵地推出，科技创新进入政策密集期，针对珠江三角洲地区科技创新的建设、粤港澳大湾区建设的明确提出逐步显现，为打造珠江三角洲科技创新一体化、粤港澳大湾区协同建设提供了丰富的政策支撑。

中央相关文件出台后，广东迅速行动，出台多项“全国首创”创新政策举措。2015年初，中共中央、国务院印发《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》。2015年2月，广东在全国率先出台一系列突破性政策举措——《关于加快科技创新的若干政策意见》及系列配套实施细则，支持企业建立研发准备金制度、科技企业孵化器创业投资及信贷风险补偿、创新产品与服务远期约定政府购买、经营性领域技术入股改革等政策措施均属国内首创，充分体现了敢为天下先的创新精神。2015年3月，通过《广东省自主创新促进条例（修正案）》，“重物轻人”问题得到扭转，让科研人员“名利双收”，奖励科研重要贡献人员和团队的收益比例不低于50%，一大批创新型人才向广东聚集，科技成果转化步伐加快；各项保障政策逐步完善，政策创新红利逐渐释放，为实施创新驱动发展战略注入强大动力。2015年7月，广东推出《加快推进创新驱动发展重点工作方案（2015—2017年）》，进一步明确未来三年科技创新的目标任务；陆续出台《广东省经营性领域技术入股改革实施方案》等系列配套实施细则，全省创新驱动发展迈入新阶段；投入资金鼓励企业加大投入，极大地调动企业增加研发投入的积极性，使企业家创新更有底气。2016年11月，出台《广东省系统推进全面创新改革试验行动计划》，突出珠三角创新引领与深化粤港澳创新合作，聚焦推进科技成果转化、完善创新人才引进和培养、推动科技金融产业融合发展三方面体制机制创新，实施共100项省属权限创新改革事项；从发挥市场和政府作用、促进科技与经济深度融合、激发创新者动力和活力、深化开放创新等四个方面，加快推进16项经国家授权在广东先行先试的改革事项，以制度政策改革促进广东创新型经济发展。2017年3月，广东省政府印发《广东创新型省份建设试点方案》，提出到2018年率先基本建成创新型省份，主要发展指标接近中等发达国家或地区水平，成为国际化创新创业高地。2017年6月，广东省作出“1+1+9”工作部署，其中重点强调“以深入实施创新驱动发展战略为重点，加快建设科技创新强省”。

特别是2015年2月出台的《广东省人民政府关于加快科技创新的若干政策意见》（粤府〔2015〕1号），共包括12条政策，从企业研发准备金、创新券补助、科技企业孵化器建设用地和财政补助，以及科技成果转化收益机制和人才保障等方面，提出多个在国内首次探索实施的重大创新政策，目前仍是广东关于促进科技创新最具普惠性、引导性的文件（表6-3）。

表6-3　2014年以来广东省级层面出台的部分科技创新政策

从科技创新政策的使用维度来看，广东省目前的科技创新政策主要涵括以下几个方面，概要如下：

①建设科技创新平台体系，推动区域创新

加大对基础研究的财政投入。加大公共财政对基础研究的投入，同时积极引导和鼓励企业和社会资源投入基础研究，围绕产业重点发展领域，加强对基础研究和前沿探索的前瞻性战略性布局，培育聚集创新人才和优秀团队，促进深度融合，加强协同创新，着力提升原始创新能力，为经济社会的长期稳定可持续发展提供创新源动力。

加强科技创新平台体系建设。有机整合重点实验室、技术创新中心和科技服务平台，建设具有广东特色的“金字塔”形科技创新平台体系。重点建设包括国家实验室、国家重点实验室、国家工程实验室、省实验室、省重点实验室、省工程实验室等的重点实验室体系；加快构建以国家技术中心、国家工程技术研究中心、国家工程研究中心、国家企业技术中心、省技术创新中心、省工程技术中心为主的技术创新中心体系；积极发展以科技成果转移转化平台、技术交易平台、科技公共服务平台、创新创业服务中心、科技众包平台、科技管理服务平台等为主要内容的科技服务体系。依托高等学校、科研机构和创新型龙头企业，集中优势资源，加快科技创新基地与平台建设，补齐高端科研平台建设短板，占领国际科技研发制高点。

实施孵化器倍增计划。重点依托高新技术产业园区、专业镇、大学科技园和产学研结合创新平台、新型研发机构等创新载体，打造“前孵化器—孵化器—加速器—专业园区”的完整孵化链条。建设一批低成本、便利化、全要素、开放式的创客空间、创业咖啡、创新工场等众创空间。健全技术创新公共服务体系。加快推进企业孵化、知识产权服务、第三方检测认证等机构的社会化、市场化、专业化改革，加快建立健全技术创新、工业设计、文化创意、质量检测、知识产权、技术标准、信息网络、电子商务、创业孵化、科技金融、人才培训等公共服务平台。

推动高新区创新发展。建设一批国家级和省级创新型产业集群，促进高新区成为区域创新的重要节点和产业高端化发展的重要基地。

国际创新平台建设。建立国际产学研创新联盟，加强与美国、欧盟、以色列等创新型国家和地区的技术交流和战略性新兴产业合作，加快建设中新广州知识城、中以（广州、东莞等）高技术产业园区等一批高水平的国际合作重大创新平台。

加快建设珠三角国家自主创新示范区。发挥广州、深圳的龙头带动作用，形成“1+1+7”的国家自主创新示范区建设格局，推动有条件的城市建成国家创新型城市，增强珠江三角洲地区在建设创新载体、汇聚创新资源、推进产业升级、密切与港澳创新合作等方面的效能。着力促进珠江三角洲地区高端电子信息、智能制造、互联网经济、生物医药、新能源、节能环保等产业集聚创新发展，提高珠江东岸电子信息产业带综合竞争力，建设珠江西岸先进装备制造产业带，努力将珠江三角洲地区建设成为科技产业创新中心。

②完善科技创新体制机制，创新资源开放共享

实施政府购买政策创新。地方创新券后补助政策，支持企业特别是中小微企业向高等学校、科研院所购买技术服务，并与其开展产学研合作。试行创新产品与服务远期约定政府购买制度，委托第三方机构向社会发布远期购买需求，通过政府购买方式确定创新产品与服务提供商，并在创新产品与服务达到合同约定的要求时，由购买单位按合同约定的规模和价格实施购买。

完善高新技术企业认定管理制度。落实国家高新技术企业认定管理办法。实施省级高新技术企业入库培育制度，对纳入省高新技术企业培育库、未认定为国家高新技术企业的企业，由地方财政给予补助。建立依托专业机构管理科研项目的机制。打破行政主导和部门分割，加强科研项目分类管理，充分发挥创新需求方、成果使用方、协会、学会及学术咨询机构等作用，完善创新项目形成、遴选、评价、评审和监管工作机制。

形成科技创新资源开放共享机制。建立科技基础设施、大型科研仪器和专利信息资源向全社会开放的长效机制；加快推进重大科技基础设施、重大创新平台大型仪器设备开放共享。完善专利信息传播利用基地建设，推动专利基础信息资源向社会开放；按功能定位分类整合省级重点实验室、工程实验室、工程技术研究中心、企业技术中心等创新平台，构建开放共享互动的创新网络，建立向企业特别是中小企业开放的机制；进一步健全国防科技协同创新机制，搭建军民融合协同创新平台，推动军工和民用科技资源的共享。

③建立健全知识产权保护机制，建设技术和知识产权交易平台

探索加强知识产权综合行政执法，推动知识产权信用监管体系建设，将知识产权侵权案件信息录入公共信用信息管理系统并公布。完善知识产权行政管理体制。探索开展知识产权综合管理改革试点，提高知识产权管理科学化水平。围绕知识产权运营交易体系建设，在中国（广东）自由贸易试验区建设以市场化方式运作的知识产权运营中心，加快建设全国知识产权运营公共服务横琴特色试点平台和广州知识产权交易中心，开展覆盖粤港澳、连通海内外的知识产权交易，完善知识产权交易规则和机制。发挥财政资金引导作用，与社会资本共同组建重点产业知识产权运营基金。推广知识产权质押融资，探索设立知识产权质押融资风险补偿基金，支持金融机构扩大质押物范围。

④完善科技创新环境，推动与第三方平台的深度融合(www.daowen.com)

推进科技保险业在珠江三角洲地区全面开展科技保险服务，出台地方科技保险财政补贴等相关政策措施，大力推广科技企业小额贷款履约保证保险、出口信用保险等保险产品。

完善科技金融综合服务体系。推动建立和完善科技金融“一站式”公共服务平台，推广应用省级科技金融信息在线服务。支持在国家级高新区设立科技金融服务中心，推动以国家级高新区为主体的产业园区开展科技、金融、产业融合创新发展试验。深入推进“广州、佛山、东莞”地区和深圳市国家促进科技和金融结合试点。支持在高新技术产业开发区、经济技术开发区、国家高技术产业化基地等科技资源集聚地区设立科技支行、科技小额贷款公司等金融机构或组织。

扶持和培育第三方评估机构。促进学会、协会、研究会等社会组织构建的第三方评估机构，提升科学评价评估能力，定期对相关领域改革落实情况进行评估。

⑤激发创新者活力和动力，形成全社会创新创业良好环境

完善知识产权权益分配机制，促进科研机构及高等学校知识产权转化实施。

完善科研人员成果转化收益分配与激励机制。完善职务发明制度，健全科技成果、知识产权归属和利益分享机制，提高骨干团队、主要发明人受益比例。在利用财政资金设立的高等学校和科研院所中，职务发明成果转让收益用于奖励研发团队的比例提高到不低于50%，计入当年本单位工资总额，但不受当年本单位工资总额限制，不纳入本单位工资总额基数。高等学校、科研院所可与研发团队以合同形式明确各方收益分配比例，并授权研发团队全权处理科技成果转化事宜，具体方式由成果完成人或研发团队按照公开透明的原则自行确定。建立科技人员法律援助机制，对因参与科技成果转化而产生纠纷的科技工作者提供法律援助。

完善高等学校和科研机构领导人员科技成果转化收益管理办法。对在粤高等学校和科研院所的正职领导，是科技成果的主要完成人或者对科技成果转化做出重要贡献的，可以按照规定获得现金奖励，原则上不得获得股权激励。其他担任领导职务的科技人员，是科技成果的主要完成人或者对科技成果转化做出重要贡献的，可以按规定获得现金、股份或者出资比例等奖励和报酬。其中，担任五级管理岗位以下（含五级）领导职务的科技人员参与科技成果技术入股，由所在高等学校和科研院所领导班子集体研究决定；担任四级管理岗位以上（含四级）领导职务的科技人员参与科技成果技术入股，按照干部管理权限报有关部门和省经营性领域技术入股改革联席会议审批。严禁未做贡献人员利用职务便利获取科研成果转化相关权益。完善高等学校、科研院所科技成果转化个人奖励约定政策。对符合条件的高等学校和科研院所等事业单位以科技成果作价入股的企业，依规实施股权和分红激励政策。对以股份或出资比例等股权形式给予个人奖励约定的，可进行股权确认。建设高等学校和科研院所科技成果转化服务平台。推动高等学校和科研院所建立促进科技成果转化管理制度和统计、报告制度，加强科技成果转化服务。在不增加机构编制的前提下，符合条件的高等学校和科研院所可以根据需要设立技术转移服务机构，负责技术转移、成果转化和社会服务。高等学校和科研院所转化科技成果所获得的收入全部留归单位，在扣除对完成和转化职务科技成果做出重要贡献人员的奖励和报酬后，对技术转移机构的运行和发展给予保障。扩大经营性领域技术入股改革试点范围。探索建立符合科技成果特点和转化规律的管理新模式，破除制约科技成果转化的制度性障碍，打通科技成果向现实生产力转化的通道。

加快高层次人才集聚。优化提升“珠江人才计划”，引进和用好创新创业团队和领军人才。深入实施“广东特支计划”，完善入选人才跟踪培养措施，着力培养本土高层次人才和青年拔尖人才。大力推进“扬帆计划”，扶持粤东西北地区引进培养紧缺拔尖人才。强化企业引才机制，完善企业创新人才扶持政策，推动高层次创新人才向企业集聚。组织实施国际科技合作提升计划。加强与创新型国家和地区开展技术合作及人才交流，支持高等学校、科研院所、企业参与大型国际科技合作计划、重大科技工程建设。支持企业在科技资源密集的国家和地区，通过自建、并购、合资、合作等方式设立研发中心，取得境外技术并在广东实现成果转化。推进博士后国际交流计划，吸引海外优秀博士后来粤从事创新研究。

2.广东省科技创新政策实施成效

经过改革开放之初科技创新政策的积极出台以及近几年科技创新政策密集的推出，广东省已初步建立了一套创新发展体系，为广东省科技创新的发展提供了坚实的科技创新基础及保障。同时，这些政策为广东科技创新能力提升、经济可持续发展提供了强大动力，持续推动广东高技术企业的发展，经济增长稳步推进。

（1）区域创新能力居全国首位，科技创新成果成效明显

经过科技创新政策的持续推动，广东创新发展取得明显成效。根据《中国城市和产业创新力报告2017版》显示，2016年，广东省城市创新指数排名第七位，创新力指数排名第十四位，创业指数排名第二十八位。

2018年召开的广东省全省科技创新大会披露，2017年广东区域创新能力首次跃居全国首位，全省研发（R＆D）投入占地区生产总值比重提高到2.65%（图6-1），技术自给率达72.5%，科技进步贡献率达58%。根据《中国区域创新能力评价报告2018》显示，2018年广东省蝉联区域创新能力榜冠军，其中企业创新能力、创新环境、创新绩效均排名全国首位。全省研发经费支出预计超过2 500亿元、占地区生产总值比重达2.65%；有效发明专利达24.9万件，PCT国际专利申请量约占全国一半，技术自给率达73%，全省规模以上工业企业建立研发机构比例为38%。

图6-1　2017年研发投入支出排名前十的省份

数据来源：国家统计局发布的《2017年全国科技经费投入统计公报》。

根据2019年广东省政府工作报告，2018年，广东省新增2家国家级高新区、累计达14家。智能电视、工业机器人、新能源汽车产量分别增长17%、28%、206%，新经济增加值占地区生产总值比重达25.5%。珠三角国家科技成果转移转化示范区成功获批建设，技术合同成交金额突破1 000亿元，专利质押融资规模位居全国第一。全面推行人才优粤卡政策，引进第七批31个创新创业团队、240名高层次人才，来粤工作的境外专家超过38万人次。

在科技创新支撑下，广东正在加快新旧动能转换的步伐，让经济从高速增长向高质量发展转变。广东地区生产总值从1978年的186亿元增加到2019年的10.77万亿元，年均增长12.6%。2019年，新经济增加值27 232.81亿元，同比增长8.0%，占地区生产总值比重为25.3%；新经济引领新动能聚集，广东省统计局发布数据显示，2019年广东省有效发明专利量、PCT国际专利申请量稳居全国首位。

图6-2　2018年高新技术企业数量排名前十的省份

数据来源：国家火炬中心。

（2）高新技术企业数量达全国第一，造就一批龙头企业（图6-2）科技创新驱动广东的经济高速发展，《2019年广东省国民经济和社会发展统计公报》显示，2019年广东省高新技术企业超5万家，高新技术产品产值7.8万亿元；拥有国家重点实验室30家，国家工程实验室15家，国家工程技术研究中心23家，省级工程技术研究中心5 351家。国家—地方联合工程研究中心45家、国家认定企业技术中心113家，省工程实验室108家，省级企业技术中心1 407家。科技企业孵化器总数达到800多家，在孵企业总数超过2.4万家。同时超过2.7万家企业已通过国家科技型中小企业评价。广东良好的科技创新环境，造就一大批诸如华为、大疆、格力、比亚迪等全国乃至全世界的行业龙头企业。深圳的互联网+、大数据、人工智能、物联网等科技革命，诞生一批世界级的科技巨头，成为广东科技创新的名片，也带动广东经济的加速腾飞。数据显示，2018年全国工商联发布民企“500强分析报告”，其中，深圳企业华为投资控股有限公司以896.90亿元的研发投入、14.86%的研发强度远远领先其他公司。在传统的汽车制造领域，广东省民营企业的比亚迪也以62.66亿元研发经费、5.92%的研发强度排进前五的榜单（图6-3）。一方面，广东优渥的科技创新环境铸就一大批行业领军企业；另一方面，这些不断投入研发不断踊跃创新的企业，也成为广东科技创新的内在动力，助力广东成为全国科技创新中心。

图6-3　2018年民企500强研发投入前五名

数据来源：两会报告。

（3）率先建设创新创业人才高地，营造了良好的社会创新氛围

广东省率先建设创新创业人才高地，建设一批一流高水平大学和学科，创新学术学位研究生和专业学位研究生培养模式，支持发展新型联合培养基地，培养应用型高级专业人才。率先建设科技金融产业融合发展高地，支持金融机构在珠江三角洲地区的高新区、科技企业孵化器等科技资源集聚地区设立科技支行、科技小额贷款公司等机构。建设知识产权应用和保护高地，推动珠江三角洲地区各市及国家级高新区实现国家知识产权试点示范全覆盖。完善科技企业孵化育成体系，实施孵化器倍增计划，推进“四众”服务平台建设，培育发展创客和创业者。加快建立健全知识产权、技术创新、第三方检测认证等覆盖整个创新链的公共服务平台体系。增强创新资源全球配置能力，支持珠江三角洲各高新区布局海外创新平台。通过降低创业门槛和成本、提高和扩大各项扶持创业的补贴标准及对象范围、提升公共创业服务能力和水平等措施，营造“大众创业、万众创新”的社会氛围。

（4）创新配套不断完善，细分产业培育政策多、力度大

科技创新离不开高素质人才和配套的产学研一体化基地。为此，广东省加快建设在粤大科学装置集群、国家重点实验室、省实验室推进颠覆性技术攻关，培育发展新一代信息技术、高端装备制造、绿色低碳、生物医药、数字经济、新材料、海洋经济等战略性新兴产业。知识产权保护同样是科技创新的坚强后盾。根据《中国知识产权发展状况评价报告》显示，广东的知识产权保护指数全国第一，深圳更是被国家知识产权局列为专利保险示范城市。而在上下游配件方面，广东在汽车配件、通信设备、智能手机等产业已基本打通全产业链条，新创意新技术能够以最快的速度制造样机再批量推向市场。迄今，广东各地建立了灯饰、家电、家具、皮革皮具、五金刀剪、玩具、餐具炊具7个国家级知识产权快速维权中心，2017年完成快速授权8 321件，快速维权1 431宗。