1.存在的问题

从针对制约公益广告发展主要因素的研究可知，现阶段公益广告发展仍存在政策力度及经济动力不足、地缘性失衡、机制和模式不够健全、缺乏监督等问题（表19）。

表19　四年前/现阶段制约公益广告发展主要因素

数据来源：广播电视公益广告扶持政策效果评价—管理机构问卷
您认为四年前/现阶段制约公益广告发展的最主要因素是什么？管理机构样本　N=32
其中，差值/均差＜0表示该问题在扶持政策推行的四年间得到缓解；差值/均差＞0表示该问题近期有所加重；均差=差值%/4年前%。

（1）扶持力度相对有限，经济促动力不足

近80%的受访播出机构代表认为，资金缺乏是制约广播电视公益广告发展的重要因素，超过90%的受访播出机构代表认为扶持政策中资金扶持的额度偏低。对于中央、省、市、县各级播出机构，资金匮乏都是制约公益广告发展的重要因素。

资金是优秀的公益广告整体扶持链条上不可回避的必要元素，目前广播电视公益广告管理、制作、播出及配套推广层面普遍存在资金不足的问题。公益广告扶持以创意作品扶持为主，优秀的公益广告作品，尤其是电视广告作品，单条作品制作层面往往需要几十甚至上百万的直接投入——如中央电视台年公益广告制作经费能够达到2000万元，这是中央电视台切实和持续制作输出高质量、高影响力公益广告作品的根本原因之一。扶持政策目前最高单项扶持资金只有20万元（一类优秀传播机构和电视类优秀作品，且各只有3个，而全国各级播出机构超过2500个），扶持资金额度有限、覆盖面小、竞争激烈，直接影响和限制了扶持政策的实施效果，并导致很多机构参与热情不高。

（2）扶持力度不平衡，存在显著的地缘性差异

公益广告的健康发展需要各级广电机构的踊跃参与，但现阶段扶持全国性机构整体全面优于多数地方性机构，经济发达地区显著优于偏远、欠发达地区（表20）。

表20　四年前各省GDP/商业广告/公益广告扶持情况排名

数据来源：国家统计局、国家新闻出版广电总局
优秀机构统计为各省相关机构；优秀广告统计为管理机构下辖电台/电视制作版本

部分经济较发达地区地方性管理机构往往有条件自发对公益广告进行扶持，如北京地区省级管理机构投入地区性扶持金已逾1700万。而偏远、经济欠发达地区在现有的扶持模式中，由于受到各方面条件的限制，往往不能够获得必要的扶持或关注，这就需要广电总局在扶持工作开展过程中有针对性地侧重，并切实投入资金。但现阶段总局整体扶持预算（1500万元/年）甚至不及部分省级管理机构投入，远不足以达成在广泛鼓励基础上进行侧重扶持。

（3）政策覆盖范围不够广泛，社会参与度不够高

各级机构公益广告投入的资源主要为自有及拨款，企业和慈善机构等提供的外部投入只占极少一部分。尽管受相关政策带动，近年来有37%的受访播出机构与企业联合创作传播公益广告的行为有所增加，但合作频次、募集资金金额都非常有限，且仍有56%的播出机构播出的所有公益广告无任何商业合作。

公益广告的扶持和推广需要社会各界的参与，需要广泛的、多层面的参与，考虑到各层级公益广告制作机构、相关参与主体的实际情况，目前公益广告创意、作品制作及播出方面均存在巨大的缺口，直接导致公益广告作品输出倚仗少数国家级机构，社会整体参与热情不高。

图35　公益广告商业合作情况

数据来源：广播电视公益广告扶持政策效果评价—播出机构问卷近四年公益广告商业合作类投放最符合下述哪种情况？播出机构样本N=31

（4）扶持模式相对单一

广播电视公益广告扶持以精神激励为主，经济支持为辅，模式相对单一。对于公益广告制作和播出机构而言，资金方面的匮乏只是制约公益广告制作和播出的主要问题之一，对于众多地方性机构，尤其是对于地市级、县级播出机构，技术、人才、设备、团队、创意等基础环节都存在条件不足的情况，且对于机构来说，短时间内解决相关不足难度较大，迫切需要总局及各级管理机构提供相应的扶持措施，提供人才培训、经验交流、参观学习的机会及渠道，进而全面提升扶持政策的实际实施效果。

（5）缺乏对于广告播出的有效监督，部分频道的广告播出不能够达到管理标准

公益广告在广播电视的播出缺乏有效监督，公益广告的实际播出份额无法保障。由于广播和电视播出内容的时间性，一次固守周期的广告投放必须达到一定累积投放量，才能产生效果。以电视商业广告为例，通常一个品牌，单月投放GRP需要达到特定数值才能够产生足够的效果量；而对于公益广告，部分电视频道播出公益广告量甚至不能够达到“每套节目每日公益广告播出时长不得少于商业广告时长的3%，黄金时段公益广告播出数量不得少于4条（次）”的管理标准要求，极大限制了公益广告内容的传播力度及时效。

（6）扶持金的落实和使用无法保障

现阶段总局对下发的广播电视公益广告扶持金的使用并无相关规定和追踪，相关扶持往往不能够切实作用到激励广告制作团队或公益广告相关工作中。

部分管理机构和播出机构反映，现阶段对广播电视公益广告扶持金的使用，只在《广播电视公益广告扶持项目评审办法》中原则性要求“专项扶持资金要严格按照有关规定专款专用，受资助的单位和个人应将专项扶持资金用于广播电视公益广告的创作、播出和再创作等”，并无相关具体规定，同时缺乏有效监督，致使有部分公益广告扶持资金不能够真正用在激励广告制作团队或推动公益广告更好发展的相关工作之中。

2.改进方向

受访机构代表和普通受众对于完善扶持政策的建议，主要集中在提供更多资金扶持、完善公益广告作品库、加大培训等方面，而普通受众还呼吁通过法规或政令的形式更好推进公益广告的发展。根据实际呼声及现有情况，在此提出一系列改进建议。(www.daowen.com)

表21　现行公益广告扶持政策建议/看法内容分析

数据来源：广播电视公益广告扶持政策效果评价—管理/播出机构问卷
您对现行公益广告扶持政策有何建议？管理机构样本N=32/播出机构样本N=312

表22　现行公益广告扶持政策建议/看法高频词分析（调研定性内容分析）

数据来源：广播电视公益广告扶持政策效果评价—管理/播出机构问卷
您对现行公益广告扶持政策有何建议？管理机构样本N=32/播出机构样本N=312

图36　现行公益广告扶持政策看法高频词分析（词云图）

数据来源：广播电视公益广告扶持政策效果评价—管理/播出机构问卷您对现行公益广告扶持政策有何建议？管理机构样本N=32/播出机构样本N=312

图37　公益广告商业合作—合作增幅

数据来源：广播电视公益广告扶持政策效果评价—播出机构问卷相较四年前，公益广告的商业合作投放是否有所增加？
播出机构样本N=312

图38　公益广告商业合作—合作情况

数据来源：广播电视公益广告扶持政策效果评价—播出机构问卷近四年公益广告商业合作类投放最符合下述哪种情况？播出机构样本N=312

（1）继续加大资金投入

继续加大扶持资金投入，以提高扶持资金额度，扩大扶持范围，进一步提升社会各界尤其是广播电视播出机构创作、传播公益广告的热情和积极性，推动广播电视公益广告更好的发展。尤其是总局层面投入的加大具有必然的现实需求。

（2）推行相关法规、政令或政策，落实长效运行机制

考虑到公益广告资金来源范围相对狭小，缺乏长期、良性的资金来源系统的情况，迫切需要建章立制，如结合实际推行公益广告相关税收优惠政策，鼓励机关各部门、企业、媒体、个人等各方面积极参与公益广告的创作、传播，促进形成政府积极引导、媒体主动落实、择优进行资助的长效运行机制。

（3）鼓励企业参与，鼓励民间资本，扩大公益广告资金来源范围

公益广告是一项需要全体社会成员支持的事业，现阶段资金来源主要有政府拨款、企业捐款和慈善机构捐款。多数公益广告是由政府出资对某一政策进行的宣传，或者是媒体出资对公众进行的道德、行为上的规劝，企业或者社会公益组织出资制作并宣传的公益广告相对比较少。机构调研显示，受到相关政策影响，2013—2017年四年间，大多数播出机构商业合作未能有所增加，56%的播出机构播出的公益广告“均为自主投放”。

今后可以考虑在政府加大投入的基础上，鼓励企业、个人、社会组织对公益广告策划、项目制作和文化设施等方面进行支持，鼓励社会力量以冠名、众筹形式参与制作、投放公益广告；给予公益捐助者一定的社会荣誉，对协助捐赠的中介机构或中介人，可给予一定的奖励。

（4）扶持基础配套，建立健全人才培训、优秀作品共享、合作交流等多层次扶持

考虑到各级机构的真实需求，建立健全人才培训、优秀作品共享、合作交流等多层次扶持迫在眉睫。应全面加强对各级播出机构尤其是市、县级电台电视台等播出机构公益广告管理人员、主创人员的培训力度，形成长效机制，每年定期举行，并积极推动不同播出机构之间的交流合作。扶持政策可以在有限的条件下争取在技术、人才、设备、团队、创意方面实现覆盖，比如推进地区性扶持政策，增加对地面台参与的促动，尤其是加大经济欠发达地区的县级电视台扶持和优质广告成品的支持；对于欠发达地区获得国家级作品或机构，省局，市局可按一定比例予以配套扶持。

（5）扶持明确落实到具体扶持对象

扶持项目的相关荣誉或资金如能直接奖励到公益广告具体团队乃至个人，对于提高创作积极性将有更直接的效果，这才是历尽千辛万苦的创作者们所最需要的。精神物质双管齐下，落实责任，加强管理，保障公益广告工作的有序推进。获奖证书（奖项）可明确用一等奖、二等奖、三等奖来表述，并出具创作人员名单。

（6）建立公益广告扶持落实的政策保障体系

建立公益广告扶持政策保障体系，加大跟踪监督，确保中央和省、市支持广播电视公益广告发展的各项政策的落实，专款专用，拓宽公益广告资金投入渠道，健全财务制度，确保扶持资金专款专用，不得挤占、挪用、私分，也不得以捐赠为由搞摊派、集资等活动。对各种违法违纪行为，要强化责任追究，严肃处理。或可会同中宣部、文财政局、工商局等相关部门共同管理使用并向社会公示。

（7）调整广播电视公益广告制作和播出的奖惩机制

对于公益广告的制播情况，引入广告播出的第三方监测。如在播出时长、频次等方面不能达到相关管理规定要求的，要对相关播出机构和负责人进行查处，有效的引导扶持不能只赏不罚；对于播出表现良好的机构可适当提供播出扶持补贴。