1995年3月12日，联合国大会通过的《哥本哈根社会发展问题宣言》中认为，对个人、家庭、社区和社会等不同层次生计能力的提升是消除贫困的关键。生计能力在可持续生计目标实现中起着十分关键的作用。Chambers（2004）认为生计能力是在一定的生存环境中，个体和家庭处理胁迫和应对冲击的能力，以及发现并利用生计机会的能力。阿马蒂亚·森（2012）指出，“仅仅减少收入贫困绝不可能是反贫困政策的终极动机。……根本的问题要求我们按照人们能够实际享有的生活和他们实实在在拥有的自由来理解贫困和剥夺。发展人的可行能力直接顺应这些基本要求”。诺曼·厄普霍夫等人（2006）也认为，农村最成功的发展项目应当以不同方式和不同程度地能够对农民的生产力、福利以及支配权三个方面作出贡献，这三个方面都与贫困农民的能力发展有关，生产力主要指生产能力，支配权则指能够以受人尊重的方式增加利益的能力，他进一步指出，“福利本身是对个人价值和尊重的肯定，不应简单地归之于纯粹的经济或者物质的概念。而个人价值的重要表现是生计自我改善能力”。从上述讨论来看，在可持续生计的框架范围内，生计能力的缺失主要来源于经济条件、社会机会和防护性保障等方面。我们认为工矿业开发背景下的牧民生计能力缺失具体表现为生计资本缺失、生计转型能力不足和生计脆弱性较强等方面。本研究将从加强引导牧户生计多样化和增强风险应对能力等两个维度来讨论牧户的生计能力建设问题。

（一）引导牧户生计多样化

从当前调查地区牧户的生计的实践来看，牧民现有的策略并不能很好地应对工矿业开发的冲击。在草畜平衡、禁牧等政策背景下，为了继续增加牧户生计产出和维持生计的稳定性，多样化的生计策略就成了牧户的必然选择。因此，如何加强牧户生计转型能力实现牧民可持续生计与工矿业开发协调并举的关键。而牧户生计转型能力的提高取决于其生计资源禀赋程度能否依赖于内外条件的充分利用而得到增强。我们认为，提升牧户人力资本和加强文化资本的开发将有助于牧户在工矿业开发背景下顺利实施生计转型。

可持续生计框架认为，以人力资产为主导的资产组合可以增加生计资产积累并且可以提高运用资产组合谋求生计的能力。吉登斯（2016）指出：“现代性的特征之一，在于外延性和意向性两极之间不断增长的交互关联：一极是全球化的诸多影响，另一极是个人素质的改变。” 如前文所述，工矿业开发已成为牧区地方政府的主流发展路径。一方面，这一发展路径由于忽视了牧区人力资源的开发，牧民自我发展能力未能得到根本提升，尤其是在生计转型中障碍重重，其生计脆弱性问题没有大的改变；另一方面，绝大多数牧民没有实质参与到矿产资源开发中。造成这一现状的因素虽然有资源开发企业自身的限制，但是牧民教育、技能的缺失也是不可忽视的重要因素。乌日陶克套胡（2006）认为，蒙古族要使传统经济不断获得生机和活力，就必须顺应时代潮流发展的要求，传承蒙古族传统游牧经济的精髓，学习现代科学理论和现代生产方式，提高本民族的素质技能，积极主动地对本民族的传统生产方式和传统文化不断做出相应的改革和调整，以适应不断更新的现代生产方式的要求。我们认为，牧民的个人心理和能力素质要适应牧区市场化和工业化的变化。因此，加大对牧民的人力资本投资，提升牧民的综合技能，不仅是消除生计转型障碍的必然选择，更是实现牧户可持续生计的重要举措。首先，地方政府应着眼于促进牧民个体或家庭生计能力的提升，完善劳动力培训机制，加强对畜牧业生产技能培训和牧民生计转型方面的专项培训，从而提高牧民就业技能。其次，工矿开发企业必须严格遵守国家法律和强化企业社会责任，为当地牧民进行有关矿产开发方面的知识和技能培训，并提供相应的就业岗位。

1998年，联合国教科文组织在斯德哥尔摩召开会议，认为发展可以最终以文化概念来定义，文化的繁荣是发展的最高目标，文化的创造性是人类进步的源泉，文化多样性是人类最宝贵的财务，对发展是至关重要的。1992年6月，在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》第26章《确认和加强土著人民及其社区的作用》中建议，要“承认土著人民的价值、传统知识和资源管理方法，以促进无害环境及可持续发展”。牧业不仅仅是一种生产方式，更是一种生存方式，一种文化载体，一种文化符号，其重要性不能仅仅以经济尺度来衡量，所承载的文化价值更应受到关注（葛根高娃，2008）。从调研中可以看出，牧民的放牧知识仍是维系生计的重要手段，而矿产开发地的一些牧户以牧家乐及民族美食吸引游客，不但在优化自身生计策略的同时提升了生计水平，而且在一定程度上可以使民族文化得以保护和传承。因此，加强文化资本的开发是引导牧民实现生计转型的重要举措。首先，地方政府应在产业发展中吸纳牧民文化资本。如乌拉特后旗幅员辽阔、风光旖旎，历史底蕴丰厚，民族风情绚丽多彩，有丰富的自然资源和人文旅游资源，旅游产业的发展已成为当地最有特色和最具发展潜力的产业。近些年来，当地政府也推出了一些如“天赋河套”的民族文化旅游品牌。地方政府可以考虑让当地的牧户结合当地旅游品牌利用自己放养的和生产的牧产品，推出旅游景区衍生牧业商品，在提高景区的宣传同时增加牧户的经济收入。其次，大力推动牧区旅游项目。近些年来，以生产、生活、生态“三位一体” 的牧家乐牧区旅游项目以浓郁的牧区特色文化和差异化的文化体验对国内外游客都形成了较大的吸引力，该项目迅速发展并得到了国家和内蒙古自治区的相关政策支持。地方政府应举办牧区旅游专题培训班，为牧户树立正确的服务理念，提升牧家乐从业人员综合素质能力和服务技能水平，从而增强牧民利用文化资本的能力和提升牧区旅游的吸引力。

（二）增强风险应对能力(www.daowen.com)

如前文所述，工矿业开发地区的牧户生计中充满了各种风险，与普通的牧户所面临的风险不同，他们所面临的风险是一种叠加的风险，其面临风险时所采用的策略直接关系到可持续生计。牧民的生计后果不仅依赖于他们的经济境况，还依赖于他们采取什么措施来应对和处理遭遇的风险和冲击。当前工矿业开发所带来的福利逻辑是从“涓滴效应” 的经济学视角出发，缺乏从牧户内部建立有效的风险应对机制，即没有把牧户所拥有的资源禀赋纳入风险防范方案中，尤其是对牧户传统的互助网络缺乏考量。Huirne（2010）在农户应对灾害能力的研究中也肯定了农户资源禀赋的决定作用，发现农户所拥有的物质资本、金融资本、社会资本以及在此基础上形成的认知水平决定着农户应对灾害的能力。Holzmann &Jorgensen（2000）从非正式机制和正式机制两个层次上考察风险管理主体对风险的管理过程。其中，非正式机制主要来源于个人、家庭、社区或村庄等群体的安排，正式机制主要来源于以市场为基础的活动和政府提供的公共政策。基于此，本研究认为非正式社会支持、完善牧区金融制度是增强牧户风险应对能力的必要途径。

在内蒙古草原气候多变和灾害频发的自然背景下，牧区在历史上已形成了一系列减少风险的分担机制，如草原共有和互惠制度。互惠合作的激励奖惩的各种制度安排，设计精巧，效率极高，堪称人类组织的“有机体”，这也是人类最基本的公共制度（达林太，2010）。尤其是基于互惠制度基础之上的非正式社会网络能够有效帮助牧户应对自然风险，如通过亲朋好友之间的借贷（包括货币、牲畜以及草场和饲草料等）可以帮助牧户渡过难关，同时，各种生产性合作组织也是牧户有效应对自然风险、增强市场地位的有效手段。国家应该给牧业社区提供必要制度支持，加强牧区社会组织建设。首先，加强牧民新型经济合作组织建设，鼓励和推动牧民合作经营。当前乌拉特后旗牧区牧民的组织化程度较低，现有的经济合作社与牧民的利益关系联结弱，牧民难以分享产业化带来的增值收益。牧区合作经济是由从事生产的牧业大户或牧区基层组织牵头发起，广大牧户以牲畜、草场使用权、劳动力等生产资料作为股金，在生产、加工与运销环节建立的专业合作经济形式。组建原则强调入社自由，退社自愿统一经营民主管理；盈余返还成员之间具有较强的利益联结（富志宏，2008）。牧区新型合作经济组织对于牧民生计结构调整牧业和牧业产品参与市场竞以及完善牧区社会化服务体系具有主要作用。其次，加强市场中介组织建设。中介组织主要是指信息、咨询机构，资产和资信评估机构，以及行业协会、同业公会、商会等组织。中介机构作为政府与企业、企业与企业、政府和企业与社会公众之间联系的纽带，具有政府行政管理不可代替的服务、沟通、公证、监督和协调作用。牧区市场中介组织的建立可以将分散的牧民与工矿开发企业联系起来，通过搭建牧企合作平台为牧民提供企业用工信息、拓展牧业产品销售网络，在补齐牧民社会资本短板的同时，也使他们有机会参与到工矿业开发的产业链条中。

在可持续生计框架中，金融资本直接影响牧户生计目标的实现。由于畜牧业生产的不稳定性，加之市场因素和工矿业开发的影响，牧户从畜牧业获得收入的能力比较有限，生计策略的转型也受到影响。除此之外，由于牧区金融市场存在严重的信息不对称现象，正规融资机构其实银行通常只向带有抵押或者担保的牧民提供短期贷款，这大大限制了牧民从正规金融机构获得贷款的能力，也是造成牧户金融资本短缺的重要因素。首先，金融机构应开发适合牧区需要的金融产品。以农村信用社为代表的牧区金融机构应不断加强市场应变能力，根据牧业特点和牧民需要，以效益为导向，实施有效的业务创新。如在信贷服务上，应不断简化业务程序和手续，通过对牧民收入、消费、需求偏好等行为特征分析而提供差别化、个性化的服务。根据牧民面临的实际风险，实行贷款市场定价，推行灵活多样的抵押担保方式。当地政府可以采取联合担保或者其他方式与信用社建立一定的关系，确保牧户在遭受风险时获得贷款，从而增强牧户金融资本，提高牧户应对风险能力。其次，建立牧区资金互助社。资金互助社是一种民间合作性金融形式，它是以成员为基础的资金互助会，是一种具有悠久历史并在发展中国家较为常见的非正规金融组织（Bouman，1995）。互助组织通过资金在团体内的动员和流转，为居民提供了一个低成本融资渠道，并促进居民的消费和投资。在许多发展中国家，正规金融部门发展滞后，居民缺乏低成本和高效率储蓄和贷款的渠道，以资金互助形式存在的非正规金融组织能够在一定程度上弥补正规金融部门的不足。而在一些发达国家如日本，信用金库、劳动金库、农林渔业合作社等资金互助组织在帮助中小零售企业和农牧林渔从业人员融资等方面发挥了重要作用。互助组织具有一定的信息优势、担保优势、交易成本优势，并能够充分利用本地知识，这也是互助组织之所以具有顽强生命力（Biggart，2000）。对于牧区而言，合作性资金组织的理念也与牧区注重互惠、合作文化传统相吻合。

2007年，中国银监会出台的《农村资金互助社管理暂行规定》（银监发〔2007〕 7号）将农村资金互助组织界定为新型银行业金融机构，并确定首先在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省（区）的农村地区开展试点。这昭示了农村资金互助合作组织在中国正规化发展的前景，也预示着在正规金融制度安排之外产生了真正的、正式的合作金融制度安排。因此，在国家政策背景和牧民提升金融资本的迫切要求下，牧区资金合作社的设立显得尤为迫切。牧区资金合作社的目标要以满足牧户生计需要为基础，应按照合作制原则，以牧民自愿入股联合为主，实行民主管理，为入股牧民提供成本低、手续简便、期限灵活的金融服务。一方面，牧区资金互助社内生于牧业经济，牧民可以以入股的形式把自己多余的、暂时不用的资金存入资金互助社，从而有效保障自己拥有一定的金融资本；另一方面，资金互助社还可以与商业银行、农村信用合作社形成合作，成为它们向牧户提供小额代表的载体，从而提升其他牧户的金融资本。