党的十九大报告指出：“增进民生福祉是发展的根本目的。” 习近平总书记指出，“要坚持人民主体地位，顺应人民群众对美好生活的向往，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。笔者认为，牧区矿产开发的根本宗旨是增进牧民福祉，而参与式发展是达到这一目的必要途径。

1979年在联合国的一份报告中，“参与”被定义为“人们共同分享发展的好处，积极参与发展，人人能够参与社会任何层面的决策”。自20世纪60年代末期以来，参与式发展方式开始成为发展领域中一种具有创新性的理论和实践方式。在各个国家的政府、世界银行、联合国机构与非政府组织鼓励的很多发展计划和项目中，公众参与是必不可少的一部分（范达娜·德赛 、罗伯特·B·波特，2014）。Jared Bernstein（2008）认为，坚持以人为中心和保证人人能够分享发展成果的公平经济是发展政策的核心。笔者认为，调整利益分配格局和建立牧民参与收益机制是牧民参与工矿业开发的必要途径。

（一）调整矿产资源开发分配格局

在国外矿产资源开发的实践中，各国政府广泛承认矿区居民在资源开发中的利益，通过立法维护矿区居民的环境权和生存权，建立了矿区居民参与利益分享的合理机制。如1982年，美国阿拉斯加州议会通过将石油资源开发的租赁收入以永久基金的形式实施“全民分红” 方案，成为共有资源市场化运作的样板。从国内牧区工矿业开发的实践来看，在“政企共谋”的矿产资源利益分配逻辑下，牧民处于分配链的底端。当前的牧民收益机制存在着收入渠道过窄且获益比例极低，边际收益率逐步递减等问题。牧民还要直接承担矿产开发时的生态环境损失及可持续发展能力下降等外部负面效益，长远来看将造成牧民的“总体亏损”。 在自然资源存在及开发与当地居民的权益关系中，自然关系的约束强于法权关系。自然关系既影响当地居民的生存方式，也影响其生存质量。自然资源法权关系的变化不能动摇人类生存对自然资源存在及开发的自然依赖，同样也不能疏离当地居民与当地资源的自然关系。我们认为，在承认《中华人民共和国矿产资源法》有效的前提下，为保护草地占有者的利益，根据所有权分解理论，应该承认草原所有者对地下资源拥有占有权、使用权、处置权和收益权，即拥有产权。国家开发地下矿产资源，草原的所有者以占有者的身份参与其生产经营，并索取部分收入，这是产权制度所必需的要求（达林太，2014）。因此，在矿产资源开发中需要更充分地体现、落实当地牧民在矿产开发中利益主体地位的权利，这种权利应体现在当地牧民的优先受惠权益。只有确认当地牧民对矿产资源存在及开发的优先受惠权，并在具体的开发决策和利益分配中体现这种权益，才可能真正地调动当地牧民对矿产资源开发合理开发利用的积极性。我们应把牧民对矿产资源开发的优先受惠权作为利益分配与协调的原则运用于具体的矿产资源开发实践过程，提高当地牧民在自然资源开发过程的参与度。

妥当地协调各民族利益实现过程发生的关系，关照到各民族的利益需要，保障各民族利益实现及在分享共同利益中的公平正义，是促进民族团结的基本条件。尽管《中华人民共和国民族区域自治法》对民族地区在矿产开发资源中的利益分配渠道做出了宏观规定，但是在一些实施措施和具体标准方面还没有做出详细的设计。我们认为，牧区工矿业开发不能只算经济账，还要算政治账和生态账。首先，国家应建立更加合理化的牧区矿产资源开发利润分配体系。应该充分考虑提高牧区地方政府资源税收和资源补偿的分配份额，使地方政府获得足够的利润来提升牧区的发展质量和水平。其次，国家应调整矿产资源所在地民族地区与矿产开发企业总部所在地政府之间的横向转移支付制度，把矿产资源开发中形成的政府收入中的一部分返还给矿产资源输出的少数民族地区。(www.daowen.com)

（二）建立牧民参与收益分配机制

国外的资源开发经验表明，矿区居民可以通过社区组织、社会团体等组织形式，向资源企业和政府表达自己的利益要求。应借鉴国际经验，在牧区矿产开发项目决策过程中应广泛吸收社会各基层代表参与决策，在牧区开展探矿、采矿等活动必须开展环境影响评价、社会稳定风险评估，以避免或尽可能减少资源开发对当地社会造成的冲击。另外，可以试行给牧民集体股权方式参与工矿业发展。采取股份制的形式构造开发项目与地方利益相融的权益结构，是协调利益关系、促进利益同构、达成互利共享的一种普遍而有效的协调机制。如资源开发涉及对土地、水、矿产资源等要素的占用，可以采取折成股权的方式来明确各方的利益，使当地生产要素与引进生产要素融为一体，在项目建设的共同利益目标引导下，结成利益共同体，各要素权一律平等，共担风险，共享利益（王文长，2010）。在国内，一些地方政府的实践也为矿区居民利益分享机制的建立提供了启发性的探索。如2017年四川省人民政府发布的《关于矿产资源开发的意见》（川府发〔2017〕30号）就对矿产开发地的利益分享机制做出了如下规定：

第十五条 在不改变土地所有权、用途和矿产资源开发地农村集体经济组织自愿的前提下，允许依法将资源开发项目区内的集体土地使用权（包括矿区范围内使用的土地及其配套设施用地、矿区道路用地）、林木等作价入股，参与矿产资源开发利益分配。积极开展和谐矿区建设，争取试点农村集体经济组织所有的耕地、林地、草地、未利用地等非建设用地的土地补偿费作为资产入股矿产开发项目。农村集体经济组织入股所得，由资源开发企业按协议约定支付给该集体经济组织，再由集体经济组织村民会议或村民代表会议议定村民内部分配方式，确保当地群众在矿产资源开发利用过程中长期受益。同时，积极探索矿产资源开发和矿业权转让过程中利益共享的多种实现形式。