发展，是人类社会永恒的话题之一。发展（Development）一词源于欧洲，最初是从生物学借用而来，原意指生物胚胎潜在力得以发挥的生长发育过程。被引入哲学领域后，发展是指事物由小到大、由简到繁、由低级到高级、由旧质到新质的运动演进过程。在19世纪，社会学的奠基者将发展概念应用于研究社会过程，由此产生了以社会进化论为特征的社会理论。从社会学创立至今，社会学的经典大师都从不同角度关注着社会的发展与变革。如孔德的社会静力学与动力学学说、斯宾塞的社会有机体论、韦伯的“韦伯命题”、马克思的社会变迁与革命学说、帕森斯的模式变项理论等。但是随着发展被简化为经济增长和工业化为主导的社会变革，一些学者开始重新审视发展并赋予了发展更多的意涵。如“发展伦理学之父”德尼·古莱（2008）认为，发展是达到美好生活的一系列特定的手段。且不论可能的其他目的，发展对一切人群至少具有下列目标：为社会成员提供更多、更好的维持生命的物品；创造或改善与看得到的尊重需要有关的物质生活条件；使人们从自然的、无知的、他者的、体制的、信仰的压迫性奴役中解脱出来。这里的目的可以是把人们从这些奴役的束缚中解脱，或者是不论如何提高他们自我实现的机会。李斯特（2013）进一步认为仅将发展归结为社会变革是不够的，他认为发展是由表面上矛盾的一些实践活动构成，这些实践过程包括：旨在保障社会再生产、普遍地强制改造和社会自然环境、社会关系的扭曲、从不断增长的生产着眼、从商品（产品与服务）着眼、通过交换来满足有支付能力的需求。

从实践进程而言，发展具有鲜明的时代特征。第二次世界大战以来兴起的发展经济学的发展观认为，只有促进经济增长，落后国家才能实现追赶发达国家的目标，因此在理论上和认识上将发展等同于经济增长。因此，国民生产总值和人均国民收入增长成了各国竞相追求的目标。这种发展观指导下的发展战略以国民生产总值和人均国民生产总值作为衡量一国发展水平的指标。联合国“第一个发展十年（1960—1970）”开始时，时任联合国秘书长吴丹曾概括地指出，“发展=经济增长+社会变革”。这一广为流行的关于发展的公式，反映了战后发展浪潮开始时人们对“发展”的理解和认识。在这种发展观的指导下，第二次世界大战后的50多年里人类创造了前所未有的增长奇迹。但是这种以国民生产总值（GNP）增长为核心的传统发展观的实践并未能给人类带来所期望的福祉，“增长第一”的发展观指导下的发展战略在发展中国家的实践并不理想，在大多数发展中国家，并没有实现西方发展理论家所设计的从“传统”到“现代”的转变，相反，还引发了一系列复杂的社会问题。许多国家出现了“有增长而无发展”或“无发展的增长”的局面，出现了两极分化、环境污染和生态危机的问题（Meadows et al.，1972）。

自20世纪60年代开始，人们对人类生存可持续性的忧虑与那种救世主式的热情一起迸发，在人类生存和发展总体环境不断恶化的挑战面前，国际社会开始全面反思工业革命以来的工业化发展道路及其经济增长方式，形成了举世瞩目的“未来发展研究思潮”，并由此演变成为一种全新的社会经济发展理论和发展观念。1972年，以芭芭拉女士（Barbara Anne Betts）为首的一批学者，以“只有一个地球”的鲜明口号，再一次针对全球的整体发展发出了强烈的呼吁。“只有一个地球”成为1972年联合国人类环境会议的主题。1978年，国际环境与发展委员会首次在文件中正式使用了“可持续发展”这一词汇，并将其定义为在不牺牲未来几代人需要的情况下满足我们这一代人的需要（景天魁，2000）。国际自然保护联盟于1980年发表了《世界自然保护大纲》，首次提出了可持续发展思想，大纲指出：“强调人类利用对生物圈的管理，使生物圈能满足当代人的最大持续利益，又能保护满足其后代人需求和欲望的能力（Meadows，1997）。”

1981年，美国世界观察所所长、农业经济学家莱斯特·R·布朗在其著作《建设一个持续发展的社会》（Building A Sustainable Society）首次对可持续发展观做了较为明确、系统的论述。他认为耕地、森林、海洋、草原和能源是人类文明的五大资源基础，当今世界日益加剧的粮食短缺、失业、通货膨胀、经济增长迟缓等经济社会压力，既是导致土壤侵蚀、森林缩减、渔业资源减少、草原退化、石油储量下降的原因，又是人类社会的资源基础遭到侵害的结果，同时也是“世界文明难以持续下去的标志”。要使文明持续下去，就必须走可持续发展道路，就必须通过稳定人口、保护资源基础、开发可再生能源等途径向可持续发展社会过渡。1987年，在日本东京举行的联合国世界环境与发展委员会第八次会议上通过了《我们共同未来》的报告，首次清晰表达了可持续发展观，将可持续发展定义为：

满足当前需求的发展，同时又不损害子孙后代满足自身需求的能力。其中包含两个关键概念：“需要”的概念，特别是世界穷人的基本需求，应该给予压倒一切的优先，以及技术和社会组织对环境满足当前和未来需求的能力施加限制的想法（世界环境与发展委员会，1987）。

这一报告对可持续发展有两个重点：第一点是任何环境趋势都可以定量分析它对“满足后代需求的能力”可能的影响；第二点是发展本身必要性的问题。在《我们共同的未来》的前言中，布伦特兰夫人把“发展”定义为：“为改善我们的命运，大家应做的事情。”因此在顾及生物物理边界，考虑如何在界限内、如何在严酷的现实面前，发展是以最好的方式确保人类全都能公平和公正地获取有营养的食物、能源以及其他适合生活的必要条件。可以肯定的是，这种思路比当下由竞争和个人财富累积驱动的世界所能想象的方式，需要更多的合作和分享（世界观察研究所，2014）。1989年联合国环境规划署（UNEP）理事会专门为“可持续发展”的定义和战略通过了《关于可持续发展的声明》，认为可持续发展的定义和战略主要包括四个方面：（1）走向国家和国际平等；（2）要有一种支援性的国际经济环境；（3）维护合理使用并提高自然资源基础；（4）在发展计划和政策中纳入对环境的关注和考虑。1992年，在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会通过了《里约热内卢宣言》《生物多样性公约》《气候变化框架协议》《关于森林问题的原则声明》《21世纪议程》等五项决议，着重阐明了人类在环境保护与可持续发展之间应做出的选择和行动方案，提供了21世纪的行动蓝图，涉及与地球持续发展有关的所有领域。可持续发展观将人的能动作用放在中心位置，重视人类的自身发展、教育以及建立使协同工作更加有效的体制，这标志着可持续发展观被全球持不同发展理念的国家所认同。Goodland（1995）进一步对可持续发展的内涵进行了界定，他认为可持续发展不简单的等同于生态化或者环境保护，是由环境要素（Environmental aspect）、社会要素（Social aspect）和经济要素（Economic aspect）三个维度构成，参见图5.1。环境要素指尽量减少对环境的损害（Environmental Impact）。社会要素指仍然要满足人类自身的需要。这一维度意味着可持续发展并非要人类回到原始社会，尽管那时候的人类对环境的损害是最小的。经济要素是指必须在经济上有利可图。这有两个方面的含义：一是只有经济上有利可图的发展项目才有可能得到推广，才有可能维持其可持续性；二是经济上在亏损的项目必然要从其他盈利的项目上获取补贴才可能收支平衡正常运转，由此就可能造成此地的环保以彼地更严重的环境损害为代价。这一可持续发展强调三要素协调发展，促进社会的总体进步，避免一方面的受益以牺牲其他方面的发展和社会总体受益为代价。尽管这一原则得到各方人士的认可，然而，由于不同社会群体对于社会发展有不同的想象、视角及价值评判标准，因此对于该问题有不同的诠释。例如核电站，支持人士认为它可以减少温室气体排放，是环保的，反对人士则认为核废料有长期放射性污染，核废料处置存在争议，同时核电站存在安全隐患是不环保的。

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图5.1　可持续发展的内涵

经过之后 20 多年的发展演化，2015年9月联合国可持续发展峰会提出了《面向2030年的可持续发展议程》，《议程》总结了全世界需要面对的17个综合的可持续发展目标，涉及可持续发展的三个层面：社会、经济和环境，以及与和平、正义和高效机构相关的重要方面。该议程力图消除贫困保护地球，通过构建全球伙伴关系，培育一个和平、公正、包容的社会，让所有人共享繁荣。

从上述讨论可以看出，可持续发展理论紧密地围绕着两条基础主线进行演进：第一，努力把握人与自然之间系的平衡，寻求人与自然的和谐发展及其关系的合理性，并把人的发展同资源的消耗、环境的退化、生态的胁迫等联系在一起。它明确提出要变革人类沿袭已久的生产方式和生活方式，并调整现行的国际经济关系。这种调整与变革要按照可持续性的要求进行设计和运行，这几乎涉及经济发展和社会生活的所有方面。第二，努力实现人与人之间关系的协调。可持续发展观的最重要特点是研究了人类之间的代际关系，强调以未来的发展规范现在的行动。这一原则包括以下内容：一是肯定发展的必要性；二是显示发展与环境的辩证关系；三是提出代际公平的概念；四是提出代内公平的概念，认为发达国家已经消耗了地球上大量的资源和能源，故应承担更多的环境修复责任，这是在全球范围内实现向可持续发展转变的必要前提。可持续发展之所以得到国际社会的广泛认同和接受，是人类对现代性反思的结果，随着后工业文明的到来，人类终于认识到了只有在人口、资源、环境、经济和谐与协调运作条件下，才能最终实现可持续发展。可持续发展首先从环境保护的角度来倡导保持人类社会的进步与发展，它号召人们在增加生产的同时，必须注意生态环境的保护和改善。

作为一个发展中国家，中国的发展实践面临人口压力、能源挑战资源短缺、生态退化和环境污染等瓶颈约束不断增大的现状。有学者认为，中国21世纪发展进程不可避免地要遭遇到的挑战，包括能源和自然资源超常规利用的惯性效应，以及加速整体生态环境“倒U形曲线” 右侧逆转的实现，在未来的30年中，基本上仍然对应着“人与自然” 关系和“人与人”关系的瓶颈约束期（靳辉、张茉，2017）。我国政府历来高度重视生态环境保护，把节约资源和保护环境确立为基本国策，把可持续发展确立为国家战略。1992年8月，中共中央和国务院批准的指导中国环境与发展的纲领性文件《中国环境与发展十大对策》第一条就是“实行中国21世纪人口、环境与持续发展战略”。1994年我国政府发布了《中国21世纪议程发展白皮书》，系统地论述了我国经济、社会与环境的相互关系，构筑了一个综合性的、长期的、渐进的实施可持续发展战略的框架。1995年9月，在中国共产党十四届五中全会上，党中央明确提出，“我国的经济增长方式从粗放型向集约型转变”。此次会议上，我国正式把可持续发展作为一项重大发展战略提了出来并把它作为实现经济建设和资源、环境相协调的解决途径，将控制人口、保护环境、节约资源摆在了重要的位置。可持续发展战略在中央此后的许多重要会议中，得到了进一步肯定和认证，使之在我国的决策高层中达成了共识，成为我国长期坚持的重大发展战略。1996年3月，全国人大八届四次会议审议通过了《关于国民经济和社会发展“九五” 计划和2010年远景目标纲要》，提出要把可持续发展作为基本战略之一。1997年9月，在中国共产党十五大上，党中央对于我国资源相对不足、人口众多，而可持续发展的战略布局是我国经济建设的唯一出路这一议题达成了一致共识。1998年10月，中国共产党十五届三中全会第一次提出了农牧业的可持续发展。2002年3月10日，江泽民同志在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话中指出，“实现可持续发展，核心的问题是实现经济社会和人口资源环境的协调发展”，这为我国可持续发展战略指明了方向。2003年10月，胡锦涛同志在中共十六届三中全会上提出了科学发展观，并把它的基本内涵概括为“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”。2016年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中提出，“发展是新兴市场国家和发展中国家的第一要务。我们要立足自身国情，把可持续发展议程同本国发展战略有效对接，持之以恒加以推进，探索出一条经济、社会、环境协调并进的可持续发展之路”。2017年，习近平总书记进一步指出，“落实可持续发展议程是当前国际发展合作的共同任务，也是国际社会的共同责任。我国政府高度重视落实这一议程，出台了《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，在经济、社会、环境三大领域平衡推进落实工作，取得诸多早期收获。中国将坚持不懈落实可持续发展议程，推动国家发展不断朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向前进”。经过20多年的努力，中国可持续发展的各个领域都取得了突出的成就，特别是在经济、社会全面发展和人民生活水平不断提高的同时，人口过快增长的势头得到了控制，自然资源保护和生态系统管理得到加强，生态建设步伐加快，部分城市和地区环境质量有所改善。因此，中国的可持续发展实践无论是在发展理念、制度建设、实践探索与国际合作方面，还是在减少贫困、节能减排、发展循环经济方面，都为全球可持续发展作出了实质性贡献，提供了可资借鉴的经验和模式（王毅，2015）。

国际自然保护联盟在1995年的一份特别报告中指出，“可持续发展战略需要社会各阶层的努力：国际的、地区的、国家级的、省级的及最基层的”。民族地区既是以农牧业为主的地区，又是欠发达地区，如何在遵循国家可持续发展战略的同时制定出富有民族地区特色的可持续发展战略；如何制定出符合国家总体战略的、可操作的、富有成效的具体行动方案；如何使人口增长和社会生产力增长相适应，使经济建设和资源、环境相协调，实现良性循环，是摆在民族地区面前一项极为艰苦的任务和亟待解决的重大课题。《2002年中国可持续发展战略报告》中指出，生态危害和生态退化使内蒙古、广西、青海等11个省区的生态破坏损失高于或抵消当年新增国民收入，出现严重的生态赤字，其中内蒙古、西藏、新疆的生态损失是新增GDP的7—8倍。从内蒙古地区的发展实践中看，内蒙古能源工业发展造成的工业污染、畜牧业发展造成的草原生态破坏已经威胁到内蒙古人民最基本的生存。因此，内蒙古的经济发展必须走与生态环境相协调的可持续发展道路（包广才，2004）。

就内蒙古地区可持续发展而言，由于拥有森林、草原、湿地、河流、湖泊、沙漠等多种自然形态形成的综合性生态系统，因此保护草原、森林是内蒙古地区可持续发展的首要任务。2004年11月26日，内蒙古自治区第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议修订通过了《内蒙古自治区草原管理条例》，这一条例对内蒙古草原的可持续发展在政策层面上进行了严格政策规定。主要包括以下内容:（1）禁止开垦草原。对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草；已造成退化、沙化、盐碱化、荒漠化的，应当限期治理。（2）对草原实行以草定畜、草畜平衡制度。草畜平衡核定由旗县级人民政府草原行政主管部门每三年进行一次，并落实到草原所有者和使用者。（3）已经承包经营的国有草原和集体所有草原，依据核定的载畜量，由拥有草原使用权或者所有权的单位与草原承包经营者签订草畜平衡责任书。未承包经营的国有草原，由草原使用者与旗县级以上人民政府签订草畜平衡责任书。未承包经营的集体所有草原，由草原所有者与苏木乡级人民政府签订草畜平衡责任书。（4）自治区依法实行退耕、退牧还草和禁牧、休牧制度。禁牧、休牧的地区和期限由旗县级人民政府确定并予以公告。不得在禁牧、休牧的草原上放牧。（5）实施草原建设项目以及草原承包经营者建设小面积人工草地需要改变草原原生植被的，应当符合草原保护、建设、利用规划。旗县级以上人民政府草原行政主管部门应当加强监督检查。（6）不得在下列草原地区建设旱作人工草地：年平均降水量在250毫米以下的；坡度20度以上的；土质、土壤条件不适宜种植的。（7）禁止在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、荒漠化和水土流失的草原以及生态脆弱区的草原上采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动。