随着全球暖干趋势的加剧以及草原过牧现象的突出，内蒙古草原生态整体呈恶化趋势，为了保障国家生态安全，促进畜牧业可持续发展，国家先后在内蒙古草原实施了草畜平衡、生态移民、退牧还草等草原生态保护政策。2000年，国务院发布的《全国生态环境保护纲要》提出“发展牧业要坚持以草定畜，核定载畜量，防止超载过牧。严重超载过牧的，限期压减牲畜头数。采取保护和利用相结合的方针，严格执行草场禁牧期、禁牧区和轮牧制度，积极开发秸秆饲料，逐步推行舍饲圈养办法，加快退化草场的恢复”。2001年，国家出台了《全国草原生态保护建设规划》，提出实施八大草原生态保护建设工程。2002年，国务院出台了《关于加强草原保护与建设的若干意见》，提出“要建立和完善草原保护制度，实行草畜平衡制度；推行划区轮牧、休牧和禁牧制度，实施已垦草原退耕还草，转变草原畜牧业经营方式”等措施。根据《中华人民共和国草原法》等有关法律、法规，结合自治区实际，2000年内蒙古自治区人民政府第五次常务会议通过了《内蒙古自治区草畜平衡暂行规定》。规定指出：“草畜平衡，是指为保持草原生态系统良性循环，在一定区域和时间内通过草原和其他途径提供的饲草饲料量，与饲养牲畜所需的饲草饲料量保持动态平衡。”“草原所有者或者草原使用权单位必须与草原承包经营者签订草畜平衡责任书。牲畜饲养量超过适宜载畜量的，草原承包经营者必须取以下措施：种植和贮备饲草饲料，增加饲草饲料供应量；采取舍饲，进行阶段性休牧或者划区轮休轮牧；优化畜群结构，提高出栏率。”从2011年起，国家在内蒙古、新疆、西藏、青海、 四川、甘肃、宁夏和云南等8个主要草原牧区省区和新疆生产建设兵团，全面建立草原生态保护补助奖励机制。草原生态奖补机制的任务包括禁牧补贴、草畜平衡补贴、牧户生产资料补贴、管护员补贴、牧草良种补贴五项内容。内蒙古自治区政府采用“标准亩”的办法确定了补贴标准，同时，国家给予相应的牧草良种补贴，增加饲草料供给。

2002年，在国务院出台的《关于加强草原保护与建设的若干意见》中指出，“为恢复草原植被，在生态脆弱区和草原退化的严重地区要围封禁牧”。乌拉特后旗是内蒙古自治区第一批退牧还草工程建设试点旗县。退牧还草工程是按照“由西往东、由北向南、集中联片、整体推进”的思路展开。参与到退牧还草项目的牧户获得不同形式的生态补偿，主要有禁牧补贴（4.95元/亩），圈舍（暖棚）以及青贮窖补贴等；而且依托退牧还草工程，地方政府在项目区组织开展了围栏封育，草地补播改良，禁牧休牧制度。截止到2015年底，乌拉后旗落实禁牧草原2202.85万亩，草畜平衡区1145.05万亩，牧草良种补贴面积共达到72.6万亩，共计发放草原 生态保护补助奖励机制资金4.64亿元。2006年，东乌旗全旗实施春季休牧总面积4961.85万亩，占全旗可利用草场面积的92.5%，新增休牧面积381.85万亩，其中常规性休牧3336.95万亩，禁牧舍饲项目休牧1620万亩，覆盖全旗7个苏木镇的57个嘎查的6632个牧户，166.75万头（只）牲畜。

2001年，结合国家京津风沙源治理项目中的生态移民配套措施，内蒙古出台了《实施生态移民和异地扶贫移民试点工程的意见》，以政策引导、群众自愿的原则，在全区范围内对荒漠化、草原退化和水土流失严重的生态环境脆弱地区开始实施较大规模的生态移民工程。《意见》提出从2002年开始，在六年内投资上亿元实施生态移民65万人。乌拉特后旗从2002年开始实施一系列政策并提出“建设山前一条线，保护山后一大片”的生态战略布局，以“禁得下、稳得住、不反弹、能致富” 为宗旨，按照“两转双赢”“围封转移”的要求，本着政府引导、群众自愿、因地制宜、分类指导、分步实施的方针，坚持迁得出、稳得住原则， 采取生态移民、易地搬迁、就业培训等措施开展迁移牧区人口工作。其主导原则以生态移民转移为主、以工矿征地为辅，旗县内转移为主、旗县外转移为辅等，具体情况见表1.1。截止到2018年底，全旗3700余户牧民中，2700余户草场实施了禁牧，1000余户参加了草畜平衡项目。在安置转移牧民过程中，乌拉特后旗提出了“老有所养、壮有所务、少有所学、住有所居、困有所济”的目标，让转移牧民享受到了实实在在的好处。一是实行草牧场的延续补贴；二是实行饲草料的开发补贴，对无饲草料地的牧户，给予饲草地租用补贴，为舍饲圈养提供饲料保障；三是实行棚圈建设补贴，对建设棚圈的退牧转移牧民每户补贴5000元。

表1.1　乌拉特后旗牧区生态移民状况

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资料来源：根据乌拉特后旗政府工作报告 （1998-2013）整理

2006年，内蒙古自治区批复东乌珠穆沁旗沙源治理工程建设总规模为26.1万亩，生态移民工程40户200人。其中人工造林0.1万亩，封山育林6万亩，飞播牧草1万亩，围栏封育18万亩，暖棚2万平方米，饲料机械400台，水源工程82处，节水灌溉85处，小流域治理1万亩。京津风沙源治理工程完成建设任务26.1万亩。2018年，东乌旗实施新一轮草原生态保护补助奖励政策，划定禁牧区面积共1125.06万亩，其中乌拉盖湿地自治区级自然保护区面积为73.78万亩、常规禁牧面积为110.59万亩、固定打草场面积940.69万亩。新一轮草原生态保护补助奖励政策面积5750万亩，总投资为21786.98万元。

这些政策实施在一定程度上改善了草原生态环境。根据2014年乌拉特后旗对退牧还草项目工程区、草原奖补禁牧区和草畜平衡区内植被监测情况，项目区内草本植被的平均盖度为29%，比项目区外高8%；平均高度为14厘米，比项目区外高7厘米；牧草干重为49公斤/亩，比项目区外高37公斤/亩。灌木草场平均高度为20%，比项目区外高3%；平均高度为43厘米，比项目区外高1厘米；牧草总干重为29公斤/亩，比项目区外高15公斤/亩。禁牧草场的草群盖度由原来的9.4%提高到15.2%，提高了5.8个百分点；植被高度由平均10.2厘米提高到13.8厘米，提高35%；牧草产量达到9.4公斤/亩，比非项目区提高3.67公斤/亩。有研究表明，退化草地实施围栏封育后，土壤种子库密度、植株高度、植被盖度、密度和产草量均逐年增加，在围封五年时达到最高，但随着围封年限的继续延长却逐渐降低，这说明天然草原不能长久封育，需适当利用（Delgado C，et al.，1999）。在牲畜数量方面，随着2002 年退牧还草工程的开始实施，乌拉特后旗的大牲畜存栏数从 2001 年的14941只锐减到5334只，这和退牧还草工程的禁牧、休牧有着紧密的关系。从2002年开始，虽然大牲畜的存栏总量均没有达到2002年以前的规模，但是却呈逐年上升的趋势，这表明退牧还草工程的实施促进了乌拉特后旗草原载蓄能力的提高。草原生态政策也对牧民的生产生活也造成了巨大的影响。首先是牧民对草原生态补偿资金的依赖。乌拉特后旗74%的牧户可以获得禁牧补贴，仅禁牧补助一项就能平均给每户牧户家庭增加3.85万元收入，加上各种生产资料补贴，牧民获得的草原生态补偿已经成为家庭主要收入来源。其次是牧民生产成本的增加，牧户购买用来冬春喂养牲畜的草料数量越来越大，冬季靠外购草料的半舍饲方式在草原牧区成为普遍现象，牧民购置草料费用激增。

透过内蒙古牧区发展制度的过程与变革，我们可以看到国家将草原纳入现代化发展和治理的种种尝试和努力。总体而言，草原畜牧业经济类型在内蒙古发生了重大变迁。其主要标志就是已经实现和正在实现的三个历史性过渡，即已经实现了从游牧畜牧业向定居畜牧业的过渡，从自给自足的自然经济向商品经济的过渡，正在实现由靠天养畜向建设养畜的过渡（王俊敏，2006）。传统的草原畜牧业经营方式和牧民的经营观念发生了巨大的变化，曾经一度使草原牧区经济呈现出繁荣的景象，牧民的货币收入也有所增长。然而，草原管理制度的变革经济给草原畜牧业经济和牧民生活带来的不仅仅是这些，诸多负面因素显示这些制度已对牧区发展和牧民生计造成了结构性的影响。首当其冲的便是草原超载现象的普遍出现，据内蒙古草原勘察规划院调查数据显示，内蒙古2000年牲畜数量6040.58万头（只），是1957年2656.96万头（只）的2.27倍。牲畜头数的持续增加，导致以草原资源为物质基础的草原畜牧业，每个绵羊单位拥有天然草场面积从新中国成立初期的165亩降至1985年的29.7亩，1999年的16.37亩，50年间每个绵羊单位的天然草场拥有面积下降了90%。有学者认为，内蒙古自治区草原产权的流转制度和管理制度设计尚存在一些缺陷，并且这些缺陷已成为草原退化、沙化的一个重要原因（包玉山，2003）。敖仁其（2002）也认为，从以往历史上看，草原所有权和使用权制度的不完善，是导致草牧场使用过度，导致草原沙化、退化的重要原因之一。此外，一些政策忽视了对牧民自身幸福指数的关注。许多经验表明，能否让牧民主动而不是被动地参与社会发展进程，能否在这个过程中尊重牧民的自主性、自愿性、多样性、创造性、关系到政策及其项目的实际效果。另外，上述政策的实施使得内蒙古草原畜牧业整体呈缩减态势，如在2009牧业年度，东乌珠穆沁牲畜存栏总数控制在270万头（只）以内，较历史最大规模的2003年压减了111万头（只）。笔者认为，内蒙古牧区发展最重要的问题是要有经济支撑。在牧区发展制度变革的背景下，当前牧区经济发展受市场化、生态保护等多重因素的限制，传统畜牧业已陷入进退两难的窘境。如何培植牧区发展的新生动力成为牧区发展的关键议题。