改革开放以后，随着中国多种所有制形式的蓬勃发展，阶层之间的分化也日益加剧。首先，随着市场经济体制改革的推进，市场的配置作用日益明显，各种资源要素，尤其是人的流动性加剧，使得原有的以户籍管理为主的公共服务体系和社会管理体系受到巨大冲击，虽然“三个代表”重要思想的提出解决了部分企业家的政治身份问题，“两新组织”党建将民营企业纳入了组织系统，但在以户籍人口为依据的基本公共服务和公共政策体系中，民营企业的大多数外来员工并没有被纳入已有的公共体系中来。其次，随着平台经济和流量经济的不断发展，以淘宝代理、网络直播为主要模式的，依托于某一平台从事个体经营的新的就业群体开始产生，这些群体年轻且自我封闭，不参与所在地的公共活动，不与所在地政府部门产生联系，相较于以往的单位就业，已有城市治理的公共服务系统尚不能覆盖到他们。最后，随着全球化的不断深化，尤其是随着“一带一路”倡议的深入推进，近年来，外资企业驻华人员、中外合资企业驻华人员、来华就业人员、来华留学后留华工作人员，^[32]以及到中国定居的外国人日益增多，但我国针对来华外国人这一新群体的政策体系还未形成。

新的经济发展形态一方面丰富了城市作为高密度经济集聚区的承载内涵，另一方面也给城市治理带来了新的挑战。第一，城市治理体系中的公共服务供给不能满足民营经济和流动人员的需要。在已有的公共服务供给体系中，公共服务资源的配置更多的是以户籍人口为标准，如教育、医疗、住房和养老等基本的公共服务，城市政府的资源配置往往以本地户籍人口为准，财政预算并没有安排多余的资金去满足民营企业就业人员。与此同时，受到分税制实施的影响，国内除了北京、上海、广东之外，大多数地方政府的公共服务支出都需要依靠中央政府的财政转移支付，而长期以来，中央转移支付的标准也是参照户籍人口进行拨款，即便是从2016年开始中央政府实施均衡性转移支付办法，但外来人口仍然是按比例被折算，^[33]这就使得更多的地方政府没有多余的财力去支持外来非户籍人口的公共服务。第二，我国当下社会保障体系设置的基本假设是就业人口在企业或单位组织的正规就业，也即社会保障费用的缴纳采取“个人+单位+政府”三方共担形式，而对于依托平台生存的自主就业人员，在没有单位缴费的情况下，其养老、医疗、失业等基本的社会保障服务该如何落地，政府目前对此还没有可行有效的解决方案，甚至也不清楚这一群体的具体公共服务诉求。第三，由于越来越多的外国人到中国求学、经商以及定居，针对外国人的公共服务体系还在探索之中。如何突破社群的限制，及时准确地了解到来华外国人的公共服务诉求，并建立起适宜的政策服务体系，实现让在华国外优秀人才“进得来、出得去、留得下、活得好”，这也是当下城市治理亟需回答的命题。总体而言，在市场经济快速转型的基础之上，新经济形式的出现加剧了城市治理能力不足的问题。(www.daowen.com)