“国家-单位-个体”的单位制是改革开放之前中国城市的基本社会结构形态。1949年中华人民共和国成立以后，党和政府通过强有力的行政手段实现了对基层社会的公共关系再造。当时，以生产为目标指向的大量新的基层组织建立起来，基层群众则按照单位被重新组织起来。在这样的单位制度下，社会成员不仅在单位的组织下进行劳动并获取报酬，同时单位也充当了社会个体同国家机构的连接代理角色。如城市职工的医疗、养老、教育和住房等问题，全部都由单位负责。社会个体在单位也就意味着自己同政府的公共治理机构建立了一定的连接，当个体遇到问题时首先会由单位出面解决，而当单位解决不了之时，单位则会代表个体与政府机构进行协商以解决问题。在这一过程中，单位制体现了城市社会结构的两个基本特征：一是社会个体同政府连接通道的单一性，也即单位作为政府与社会个体之间的“代理人”，其一方面承接了一部分政府的行政职能和对单位成员的公共服务职能；另一方面则作为一种诉求回馈机制，向政府转达自己单位成员的诉求。政府和社会个体之间的连接表现出了通道的单一属性，也即除了单位之外，政府机构几乎没有留下其他正常的沟通渠道。二是政府责任的间接性特征，即在单位制下，政府治理的主要模式为“国家-单位-个体”，政府的主要工作是针对单位而非针对社会个体，这也就意味着即便是最基层的政府，其也很少与社会个体产生接触，在政府与社会个体之间有单位的存在，政府对社会个体的责任变成了间接责任。

改革开放以后，市场经济的转型和单位制的逐步弱化，也对城市政府的权责边界变迁和基本功能改革提出了新的要求，在由计划经济的管制型政府向市场经济的服务型政府转型的过程中，城市政府面临着职能不适的挑战。一方面，随着市场经济的发展，许多街道企业单位和效益不高的企业单位消失，再加上受公有制企业改制的影响，原本在这些单位工作的个体失去了依靠，为了维持稳定，街道和居委会不得不发挥更大的作用，并通过“千百万人就业工程”等政策，承担起对基层社会个体的公共服务兜底职责，但由于不同社会个体的利益诉求千差万别，在基层行政注意力有限的情况下，多数基层社会个体的利益诉求并没有被完整地反映出来，这也导致基层治理的“糊涂账”问题普遍存在。另一方面，即便是存活下来的企业类单位，由于受到市场经济的冲击，其内部结构和功能也在进行调整，也即企业更加重视单位的经济效益而最大幅度地减少对企业职工的公共服务和行政服务投入。企业类单位的行政职能出现了大规模收缩，这又催生了虽然在企业上班，但企业却不再充当治理代理角色的群体，这也导致了政府机构成了这些社会个体公共服务诉求的直接责任人。这时，政府开始以一己之力面对众多的多样化诉求。但在现实中，原有的代理式治理和间接责任政府并没有做好相应的转型准备。市场经济的快速转型使得我国最早的城市治理就表现出了职能不适的问题，回应性治理成为政府运作的常态。(www.daowen.com)