“中央政府-省级政府-市级政府-县级政府-乡镇政府”构成了我国自上而下完整的治理权力链条，在这一体系中，中央政府发布政令，各级政府逐级细化传达，直到基层政府具体落实。同样，基于“委托-代理”的理论，一般认为省级政府扮演的主要角色是中央政府的直接代理人和中央政策的政策执行者，这种观念也被当下中国干部管理体制当中“下管一级”的基本原则所强化。但上海市政府所开展的大调研则体现了中层政府的地方性特色：其实施虽然在一定意义上源于中央政府的改革压力，但在更大程度上讲则是自主为之，因为中央政府只是为改革描绘了蓝图，而在具体领域并没有指导，这时，中层政府的能动性在某种程度上被释放。具体而言，即是在不违背中央改革意志的前提下，与中央直接对接的省市级政府会通过主动问计于社会的方式寻求推动改革的具体路径。以省级政府为驱动主体、以解决问题和宣示改革为核心内容、以动员和长效机制建设为手段的“中层驱动”成为地方政府的新型动力机制。

在全面深化改革的大背景下，“中层驱动”的改革方式也体现了不同层级政府在官员动力问题上的相互作用，也即中层回应中央并驱动基层。“中层驱动”的改革方式不仅成为解决当地发展问题的务实性策略，也同时回应了中央政府的改革需要。对单一制大国来说，鉴于国家的渗透能力始终有限，^[41]保证地方政府能够有效地执行中央的政令便成为中央政府面临的主要问题之一。从这个角度来说，以上海大调研为代表的新一轮政府改革的积极意义便是通过“中层驱动”的方式赋予改革新的动力，以此迫使地方政府与基层官员将中央的改革意志落实到具体的事务当中。通过对特定辖区内官僚体系动力系统进行自我调试和重新加压，中层政府正在以驱动者的角色来对冲由中央集权所导致的包括官员不作为在内的负面效应并以此保证中央改革大计的贯彻落实。

鉴于省市级政府在“中层驱动”中所扮演的关键角色，可以认为在改革开放进入深水区之后，改革的推进可能需要继续关注省市级政府的角色。进一步而论，“顶层设计”的提出并不意味着地方政府的退场，对集权的强调也同样不意味着“分权化的激励机制”退出历史舞台。我国改革事业的进一步推进依然需要地方政府在中央划定改革蓝图的前提下结合自身特色积极探讨新的治理方案。从这个角度来说，“中层驱动”的模式显示了在当下的政治体制当中，我国不同层级政府的施政行为及施政效果存在一定程度的互补。具体到地方政府的动力机制这一话题上，当高层政府的改革策略使得基层政府的行为动力遭受抑制的时候，中层政府可以通过有效的举措对这一后果进行弥补和修正，从而增强整个政治体制的韧性和灵活性。

党的十八大以来我国地方政府运作动力机制的变迁是我国城市治理逻辑变迁的前置条件。在这一过程中，位于政府层级中间位置的中层政府开始发力于政府治理创新，并在实践中充当马前卒的角色，这既是党的十八大以来中央政府强调更加重视民生、重视人民群众获得感的具体体现，同时也是回应改革开放以来我国经济社会发生巨大变迁之后，处于经济和社会变革前沿的城市政府治理能级提升的客观需要。与此同时，由中层发力的城市治理创新和城市治理改革，也将推动我国的治理创新走上新的台阶。

【注释】

[1]Walder A G.Local governments as industrial firms：an organizational analysis of China's transitional economy [J].American Journal of sociology，1995，101（2）：263-301.

[2]张静.基层政权——乡村制度诸问题[M].杭州：浙江人民出版社，2000：157.

[3]郁建兴，高翔.地方发展型政府的行为逻辑及制度基础[J].中国社会科学，2012，5：95—112.

[4]李侃如.治理中国：从革命到改革[M].胡国成，赵梅译，北京：中国社会科学出版社，2010：98.

[5]Pierre F.Landry.Decentralized Authoritarianism in China：the communist party's control of local elites in post-Mao era[M].New York：Cambridge：Cambridge University Press.2008：26.

[6]杨雪冬.压力型体制：一个概念的简明史[J].社会科学，2012，11（4）：12.

[7]张璋.复合官僚制：中国政府治理的微观基础[J].公共管理与政策评论，2015，4（4）：6—14.

[8]杨雪冬.过去10年的中国地方政府改革——基于中国地方政府创新奖的评价[J].公共管理学报，2011，08（1）：81—93.

[9]刘培伟.基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释[J].开放时代，2010，4（1）：211—241.

[10]Yang Dali.Economic transformation and its political discontents in China：authoritarianism，unequal growth，and the dilemmas of political development[J].Annu.Rev.Polit.Sci.，2006（9）：143-164.

[11]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007（7）：36—50.

[12]Oi Jean.Fiscal reform and the economic foundations of local state corporatism in China[J].World politics，1992，45（1）：99-126；江小涓.中国推行产业政策中的公共选择问题[J].经济研究，1993（6）：3—18；李军杰，钟君.中国地方政府经济行为分析——基于公共选择视角[J].中国工业经济，2004（4）：27—34.

[13]周飞舟.大兴土木：土地财政与地方政府行为[J].经济社会体制比较，2010（3）：77—89；曹正汉，史晋川.中国地方政府应对市场化改革的策略：抓住经济发展的主动权——理论假说与案例研究[J].社会学研究，2009（4）：1—27.

[14]杨善华，苏红.从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权[J].社会学研究，2002（1）：17—24.

[15]吴少微，魏姝.官员晋升激励与政策执行绩效的实证研究[J].江苏行政学院学报，2018（4）：103—112.

[16]Zhang X，Ding X.Public Focusing Events as Catalysts：An Empirical Study of“Pressure-Induced Legislations”in China[J].Journal of Contemporary China，2017，26（107）：664-678.

[17]张欢，王新松.中国特大安全事故政治问责：影响因素及其意义[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2016（2）：170—184；孟天广，赵娟.网络驱动的回应性政府：网络问政的制度扩散及运行模式[J].上海行政学院学报，2018（3）：37—45.

[18]Chen X.The rising cost of stability[J].Journal of Democracy，2013，24（1）：57-64；孙荣，薛泽林.冲突与达鹄：公众参与视野下的长三角公共冲突事件分析——基于2010—2012年的案例[J].北京理工大学学报（社会科学版），2016，18（3）：61—67.

[19]吴建南，马亮，杨宇谦.中国地方政府创新的动因、特征与绩效——基于“中国地方政府创新奖”的多案例文本分析[J].管理世界，2007（8）：43-51；Shin K.Mission-Driven Agency and Local Policy Innovation：Empirical Analysis from Baoding，China[J].Journal of Chinese Political Science，2017，22（4）：549-580；Teets J C.The politics of innovation in China：Local officials as policy entrepreneurs[J].Issues and Studies，2015，51（2）：79-90；Xufeng Z，Youlang Z.Local Government Entrepreneurship，Official Turnover，and the Diffusion of Organizational Innovation：The Rise of a New Administrative Licensing System in China[J].Journal of Public Administration Research and Theory，2016，26（3）：535.(www.daowen.com)

[20]韩博天.红天鹅：中国非常规决策过程[M].石磊译，香港：香港中文大学出版社，2018：13.

[21]马亮.官员晋升激励与政府绩效目标设置——中国省级面板数据的实证研究[J].公共管理学报，2013（2）：28—40.

[22]王建丰，郭佳良.论地方政府融资平台与地方官员经济激励[J].中南大学学报（社会科学版），2012，18（4）：8—13.

[23]习近平主持集体学习，要求加强顶层设计推进改革[N].人民日报，2013-1-2.

[24]郁建兴，黄飚.当代中国地方政府创新的新进展——兼论纵向政府间关系的重构[J].政治学研究，2017（5）：90—129；杨雪冬.地方政府为什么创新动力不足[J].决策，2015（11）：12.

[25]张汉.“地方发展型政府”抑或“地方企业家型政府”？——对中国地方政企关系与地方政府行为模式的研究述评[J].公共行政评论，2014，7（3）：157—175；陶鹏.迟滞、分化及泛化：避责政治与风险规制体制形塑[J].云南社会科学，2016（6）：94—99；倪星，王锐.从邀功到避责：基层政府官员行为变化研究[J].政治学研究，2017（2）：44—53.

[26]Mao's invisible hand：the political foundations of adaptive governance in China[M].Cambridge，MA：Harvard University Asia Center，2011；陈雪莲，杨雪冬.地方政府创新的驱动模式——地方政府干部视角的考察[J].公共管理学报，2009，6（3）：1—11.

[27]龚洋浩，唐轶康，马志强.别做“只微笑不办事”的木偶[N].中国纪检监察报，2017-5-17.

[28]付超.官员“懒政”新表现及对策思考[J].延边党校学报，2016（6）：48—51.

[29]李克强说，要清醒看到我国发展面临的问题和挑战[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-03/05/c_1124193791.htm，2019-04-19.

[30]《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》2015年修正案规定：中国地方政府的纵向结构为省（直辖市、自治区）、县（自治县、不设区的市）、乡（民族乡-镇）。从政府组成部门来看，县级政府明确具备与中央政府相对应的各个委办局，而乡级政府则由县级政府派驻的“七站八所”（并非概数，总数量在20个左右）组成，学界有观点认为基层政府实际指县乡两级政府，且在实际运作中，中国的纵向政府层级包含了“中央、省、地级市、县、乡”五个层级，因此，本章将介于中央政府和基层政府（县乡级政府）中间的层级视为“中层”。在直辖市中，政府的组成形式为“中央政府、市政府、区政府”（截至2017年6月30日，上海共有105个街道107个镇2个乡），为了便于分析，本章将区政府和镇（乡）政府都视为基层，而中层特指直辖市的市政府。

[31]李强.2018年1月2日调研虹桥商务区时的讲话[EB/OL].http：//www.yidianzixun.com/article/0I7fun87，2019-04-20.

[32]周雪光.权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑[J].开放时代，2011（10）：67—85.

[33]资料来源：闵行区大调研虹桥团.虹桥团大调研制度清单[R].2018.

[34]Tsai W H，Chung Y L.A Model of Adaptive Mobilization：Implications of the CCP's Diaoyan Politics [J].Modern China，2017，43（4）：397-424.

[35]用“大调研”激活“大开放”“大创新”[N].新华每日电讯，2018-2-2.

[36]把解决问题贯穿大调研全过程[N].解放日报，2018-1-16.

[37]上海大调研一整年，66万个问题的解决还不是最大成果？[EB/OL].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2835477，2019-04-20.

[38]“新闻联播”眼中的上海大调研[EB/OL].https：//mp.weixin.qq.com/s/SJQlqJHAfPDm KRQaf Qox9g，2019-04-20.

[39]上海：开展大调研工作让群众有获得感[EB/OL].http：//www.sh.xinhuanet.com/2017-12/10/c_136814450.htm，2019-04-20.

[40]2013年6月和2018年7月，习近平总书记在全国组织工作会议上两次强调党员干部要坚定理想信念、责任意识、忧患意识并敢于担当，2018年5月，中共中央办公厅还专门印发了《进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，强调各级领导干部切实发挥示范表率作用，积极担当。

[41]Shue V.T he Reach of the State：Sketches of the Chinese Body Politic，Palo Alto[M]，CA：Stanford University Press，1998：120.