党的十八大以来，中共中央所发起的一系列政治改革既反映了当下社会发展的需要，也对我国政治、经济、文化、社会等各个领域产生了深远的影响。中央集权、顶层设计以及高压问责等措施的实施，在有效应对改革深水区的各种挑战并遏制腐败的同时，也在一定程度上压缩了地方政府的行动空间并削减了地方政府的行动热情。尽管中央政府已经认识到这一问题的存在并积极号召地方领导干部积极作为，^[40]但是自上而下的政治性号召并不一定会直接转换为官员主动作为的动力，甚至在某些层面反而会增加官僚系统自身运作的负荷。地方政府对中央的回应也可能是官员群体的被动式反应，是为了保护自己的政治生涯而进行的策略主义选择。在这种背景下，如何持续保持中国官僚系统的动力机制，成为亟待破解的重要问题。

本章通过对上海大调研的案例梳理，结合主体、方法和目标的分析，描绘了党的十八大前后我国地方政府运作的动力机制的嬗变路径（见图1-5）。具体而言，即是党的十八大之后以集权和问责为特征的国家治理体制机制改革将地方政府运作的原有结构性动力、问题性动力和个体性动力弱化，在中央政府需要推进改革和基层政府“懒政”的现实困境下，位于中国行政体制层级中间的省市级政府，也即原本习惯于上传下达的中层政府开始发力，并在主体、方法和目标上形成了系统化的改革推力，构成了党的十八大以来地方政府运作的新型动力机制。虽然“中层驱动”这种新型动力机制的出现并没有特别清晰的时间节点，但是近些年来，与上海大调研类似，浙江的“五水共治”“最多跑一次改革”，江苏的不见面审批，嘉兴市的综合行政执法体制改革等，都体现出了“中层驱动”的特征，也即位于中央和基层之间的省市级政府正在以“中层驱动者”的角色积极探讨新的施政措施，以宣示改革的状态并驱动辖区内的官僚体系积极作为。

图1-5　党的十八大前后地方政府动力机制的变化过程(www.daowen.com)

政府运作动力的中层驱动在政府运作动力方面的意义突出表现在，以往我国地方政府运作动力的产生，要么是由于中央政府的考核压力，要么是迫于基层一线经济社会方面的问题需要解决，要么是政府官员的个体性追求，但以大调研为代表的中层驱动却在集权与问责的现状下开辟了新的动力机制。与西方联邦制国家各个州在治理中发挥积极作用不同，在中国已有的行政体系中，“中层政府”是指在中国当下科层体系当中处于省市级位置的地方政府，其受命于中央政府的领导，同时又负责指导包括区县级政府在内的基层政府的具体工作。在地方治理中，“中层驱动”的逻辑集中体现在：在地方基层政府动力不足的情况下，中层政府采取相对更加进取的姿态，驱动基层政府去发现、解决问题并寻找新的社会治理方案。与以往政治晋升、政治问责、经济考核等官员激励机制不同，以大调研为代表的“中层驱动”体现了省级政府的主动担当，是中央集权背景下破解地方政府动力遭受抑制这一难题的一种尝试，体现出了当下中国地方政府动力机制的嬗变。