“顶层设计”的强化与高强度问责机制的实施，直接影响着地方政府运作的动力机制和行为模式。具体来说，党的十八大以来的改革措施造成了地方政府结构性动力被扭曲以及个体化动力锐减的复杂局面。

1.结构性动力被扭曲与地方创新动力不足

结构性动力遭到扭曲是党的十八大以来地方政府运作动力机制的最显著变化。在顶层设计的总体思路之下，强调“顶层设计”“依法治国”“全面从严治党”等举措，无疑是减小了地方政府“自主探索”的范围、幅度和可能性。^[24]“重大决策终身负责制”（2014年）、“党政干部在环保事务中的同等责任制”（2015年）、“维护公共安全责任制”（2016）等问责办法的实施，使得地方政府在具体的行政举措上不得不更加谨慎。在这种背景下，基于政绩考核所释放出来的结构性动力被抑制。“不出事”的逻辑便取代“发展型政府”的逻辑成为地方政府的理性选择。^[25]以地方政府创新奖为例，作为地方政府发展经济、维护社会稳定的重要手段，地方政府创新始终是观察中国治理体制运作活力的重要窗口。^[26]但自2011年开始，地方政府申报该奖项的数量已经出现明显下降，截至2015年，随着地方政府创新空间的压缩以及地方官员动机的弱化，该奖项评比陷入暂停状态（见图1-3）。虽然此后俞可平教授又主持了“中国城市治理创新奖”的评比，但其影响力和覆盖面已经大为缩水。

图1-3　地方政府创新奖历年申报数量

数据来源：中国地方政府创新网公布数据。

2.个体性动力被削弱与政府懒政问题出现

除了组织层面的结构性动力遭遇扭曲之外，地方政府运作的个体性动力锐减是党的十八大以来地方政府动力机制变化的又一特征。就个体层面的官员而言，高压问责以及更加严密的各类审查制度无疑给官员带来了更大的工作压力，以至于消极作为规避风险成为官员的本能做法。如2015年《中国纪检监察报》所报道：“之前政府是门难进、话难听、事难办。现在则是门好进、话好听但却不办事。”^[27]官员在工作作风上表现出“不拿好处也不办事”“口惠而实不至”的特征。^[28]中国知网（CNKI）报纸全文检索的数据也显示，以“懒政”和“为官不为”为内容的新闻报道数量在党的十八大之后呈现出逐年倍增的趋势（见表1-1）。虽然2018年相关的报道数量下降，但政府官员“懒政”的问题并没有得到有效解决，以至于李克强在2019年“两会”工作报告总结我国发展面临的问题和挑战时，特意点出了“少数干部懒政怠政”的问题。^[29]这也从不同的侧面佐证了官员层面个体动力的削减已经成为影响地方政府积极作为的重要因素。

表1-1　CNKI报纸全文检索中关于“懒政”的报道数量（截至2018年12月31日）(www.daowen.com)

3.党的十八大以来地方政府运作的动力机制变化

如前文所述，鉴于地方政府运作的三种动力机制之间存在着密切的联系，结构性动力和个体性动力的锐减也会直接影响问题性动力。具体来说，不断压缩的自主空间和规避责任的政治态度会弱化地方官员解决特定治理问题的热情，使其没有足够的动力主动施政（见图1-4）。在这种情况下，来自社会的公共事件便成为推动政府作为的主要动力，但是这种基于特定问题的、被动式的驱动往往以较大的社会治理成本为代价，并不符合构建现代化国家治理体系和治理能力的基本要求。在这样的情况下，如何开辟新的政府运作动力机制，重新激活地方政府及整个官僚体系，成为中央和地方政府共同面临的重要问题。在此，本章通过观察发起于2017年底的上海大调研行动，以期分析大调研如何成为一种发端于中层政府的新型驱动机制。

3.党的十八大以来地方政府运作的动力机制变化

如前文所述，鉴于地方政府运作的三种动力机制之间存在着密切的联系，结构性动力和个体性动力的锐减也会直接影响问题性动力。具体来说，不断压缩的自主空间和规避责任的政治态度会弱化地方官员解决特定治理问题的热情，使其没有足够的动力主动施政（见图1-4）。在这种情况下，来自社会的公共事件便成为推动政府作为的主要动力，但是这种基于特定问题的、被动式的驱动往往以较大的社会治理成本为代价，并不符合构建现代化国家治理体系和治理能力的基本要求。在这样的情况下，如何开辟新的政府运作动力机制，重新激活地方政府及整个官僚体系，成为中央和地方政府共同面临的重要问题。在此，本章通过观察发起于2017年底的上海大调研行动，以期分析大调研如何成为一种发端于中层政府的新型驱动机制。

图1-4　党的十八大以来“集权-问责”逻辑下的地方政府动力机制与行为变化

图1-4　党的十八大以来“集权-问责”逻辑下的地方政府动力机制与行为变化