10.4.3.1 管制的必要性

作为从20世纪90年代初开始的全球自然垄断行业市场化改革浪潮中首次出现的市场失败的危机,美国的加州电力危机震惊了全世界。从加州电力危机的教训来看,考虑到电力市场的特殊性,对电力市场必须实行一定的管制措施,以防止或纠正市场失灵的现象。

这里所说的管制,不但可以指政府为了平衡市场供需关系所采取的强制性手段,也可以指在健全的市场制度中,参与者通过自由的市场本身来解决失灵问题,使失灵带来的无谓损失降到最小程度,并重新达到市场的均衡状态。

“看不见的手”告诉我们,追求利润的动机本身就可以起到限制超额利润的作用。但是的确存在着当厂商有足够的市场力时,会将电价抬高到边际成本以上并维持相当长时间的现象。所以,应该由电力市场监管机构采取一定的措施来抑制垄断和激励竞争,即管制。管制的基本内容是制定市场条例和设计市场激励机制,以控制市场竞争者的价格、销售或生产等决策。管制是对电力企业无节制的市场力的一种限制。管制具有三大公众利益理由:

(1)管制企业行为可以防止垄断或寡头垄断滥用市场力。(2)纠正诸如污染、网损、阻塞之类的负外部性问题。(3)可以矫正电力市场信息的不完全性。

由此可知,电力市场应适当管制,而不是不管制。以上两点在经济学研究市场失灵问题时都有过相关研究:即以庇古的理论为依据的政府通过政策税收的方法来进行价格管制,以及以科斯为代表的自由市场解决方法。在下文中,仍然针对电力市场失灵的原因,来具体分析这些管制措施。

在经济学中,垄断的应对措施是通过政府的介入来减少不完全竞争,即垄断的程度。对垄断行为往往借用于国家或政府的干预政策。政府利用经济的、行政的和法律的手段限制垄断行为,其中包括行业的重新组合、经济和行政处罚以及实施反垄断法。对垄断行业进行管制,包括价格管制、价格和数量的同时管制以及直接经营,也是解决垄断问题的一种可供选择的政策。

10.4.3.2 完善电力市场结构

较为理想的一种电力市场结构即为发电竞争模式。在该模式下实行厂网分开、竞价上网的运营模式。这种情况下,输电和配电仍然是垄断经营,即允许独立发电厂的出现,但发电商生产的电力仍由电网垄断企业单独收购,再卖给大电力用户。

独立发电厂的出现表明发电侧电力市场得以形成。虽然市场上只有一个买者,但毕竟存在买与卖分开,并且有成本的核算、价格的确定、利润的分配、资源的利用等市场经济因素。这种模式将市场机制初步引入发电领域,它使电力的供应量增加,是实现初级电力市场的第一步。

电力市场的最终目标是零售竞争模式。它的标志是:发电竞争、输电网和配电网开放,所有用户均获得选择权,其核心是配电侧电力市场全面开放。

实行零售竞争模式的目的是通过电力市场的竞争降低用户电价。这种模式将发电、输电、配电企业互相分离,各自称为独立的经营实体,按市场均衡原理,由市场的需求决定电价。它能打破传统的电力一体化管理模式,形成电力供给的多家竞争的格局,促使发电商报价竞争上网,用户能自主选择发电商和配电商,电价的决定由市场需求而来,使电力充分显示出商品特性。

配电网的开放,要求电力供需关系得到充分缓和并且供过于求,要求电价定价机制要有较高的透明度,最后还需要政府的支持。

同时,这种方法还是具有一定的风险。美国各州的电力市场中,只有加州是双侧开放的,而恰恰是在加州出现了电力危机,大停电导致其早期在电力市场上的优势消失殆尽。由此可知,仅靠竞争不能解决电力市场的所有问题,政府对于电力市场不能取消管制,在合理的市场结构下的放松管制,才是建立一个长久健康的电力市场的必要条件。

10.4.3.3 制定价格上限

价格上限管制于1983年由Littlechild提出,这是一个具有深刻意义的管制措施,被广泛讨论并应用于许多国家的基础产业和公共事业的管制。价格上限管制是指预先限定一个在一定时期内相对固定的、各个企业不能超过的平均价格水平,在此基础上,企业可以自由地调整价格。一般地,要使价格上限具有实际的限制作用,一般将其值定在低于均衡价格的水平。

由于电力市场大多处于发电侧单边开放的情况,所以下面讨论的仅仅为发电侧的价格上限。

价格上限管制已被用于很多的国外电力市场,对防止可能的价格操纵等市场力行为起到了积极作用。当结算价高于价格上限,按价格上限结算所有交易。当市场结算价低于价格上限时,价格上限不影响市场价格。这里要注意的是确定出一个合适的价格上限比较困难。如果价格上限定的太低,那么将人为地压低市场价格,并为要进入市场的新竞争者提供扭曲的市场价格信息。所以实施价格上限就可能会影响市场竞争的效果。

但在一般情况下来说,制定价格上限是十分有效的控制电力市场失灵的方法。在解决加州电力危机的努力中,联邦能源委员会在批发市场中对所有时段所有的卖方(加州的和西部其他10个州)实行价格上限。限制措施共维持了15个月,这个价格上限是根据加州在一级紧急状况时最昂贵机组的边际成本制定的。卖方可以收取比这个限价高的费用,但这些费用必须接受审查和偿还。(www.daowen.com)

价格上限同样有其局限性,价格上限管制会削弱对长期投资的激励作用。较高的电价会促使发电商增加装机容量,而使用了价格控制,即使是暂时的,也会使发电商倾向于将同样数额的资金投到其他没有价格上限管制的领域,以最大化投资回报。而且,有些电厂仅在负荷高峰期运行,其必须在有限的运行时间内回收全年的成本。

10.4.3.4 税收

税收主要用来减轻收入的分配效应。通过对垄断者征税,可以减少垄断利润。但有可能降低生产者的生产热情,并减少需求,造成更大幅度地提高价格和降低产量。

需要注意的是,在市场上向买者征税和向卖者征税的结果是相同的。虽然在电力市场中政府往往对发电商征收税收,但实际上是发电商和用户分摊了税收负担,其区别仅仅是钱直接从用户处落入政府手中,还是钱先经过发电商手中,再到政府手中的问题。一旦市场达到新的均衡,无论向谁征税,都是买者和卖者分摊了税收的钱。由此可见,税收虽然能一定程度上抑制垄断,但它的局限性还是相当大的。

税收抑制了市场活动,使电力市场在新均衡时的成交数量减少；而买者与卖者分摊了税收负担。在新均衡时,买者支付得多了,卖者得到的却少了。

10.4.3.5 政府通过政策来管制信息不对称

政府有能力通过管制改善市场结果,在现代市场经济条件下,政府在经济中处于十分重要的地位。这不但因为政府本身就拥有国有经济,是国民经济体系中的组成部分,而且还因为政府是以国民经济调节者的角色,在经济中发挥着作用。既然如此,政府在解决信息不对称问题上也就应承担一定的责任,解决好信息不对称问题。

(1)政府应经常地、准确地和及时地向消费者披露有关企业及其产品的信息,使消费者和用户做出合理、科学的消费抉择,以保护消费者和用户的利益,促进市场交易的扩大。

(2)维护由于信息不对称而产生的交易一方受损的利益。即使政府提供了准确的信息,即使消费者自认为做出了最佳的决策,在交易中或交易后,掌握信息较少一方仍然有可能成为信息不足的受害者。这一情况的发生,是由于交易者在事前虽做出了种种努力,但由信息的广泛性、易变性和复杂性,使信息掌握较少一方仍然有可能利益受损。此时,政府就应站在客观公正的立场上,保护受害者的利益。如支持受害者向对方进行索赔,或采取司法、行政手段迫使利益的非法获得者进行赔偿等。

就信息披露而言,对电网企业,由于其本身所具有的天然垄断特性,市场上基本没有其他竞争者与之竞争,公布他的信息不会影响他的市场地位和获利能力。所以他们应该向公众及监管部门公布其经营信息。

电网企业未来的一个趋势是上市进行融资。作为一个上市企业,他所代表的是股东的权益,行使股东所赋予他们的权利。他们就要为股东的财富负责,同时为了吸引新的股东,他们就要履行上市企业应尽的义务,定期公布他们的经营状况。电网要积极转变过去的工作模式,向新的要求靠拢。其信息应该包括电网真实的成本水平、一些规定披露的财务报表、投资(包括新上项目的可行性研究报告、项目的建议人和项目的审批人等信息)、大宗采购和工程承包、在职消费、工资和关联交易等信息。

而对发电公司而言,在现在改革的市场构想中,他们的竞争程度较大。发电公司之间没有哪个发电公司在某一市场中占有较大的市场份额,可以依据一般的反垄断监管措施对其进行监管。同时,在信息披露方面要允许发电商保留自己的商业机密,比如报价策略等。

10.4.3.6 设计完善的市场机制

由于电力网络的特殊性,极易引起前文所述不对称信息中的败德行为,在电力市场中特指串通合谋。

串通合谋是指市场中某几个或者所有发电公司通过事先私下达成的协议联合投标,从而占有一个较大的市场份额以达到控制电价的目的,获取超额利润。这种串通合谋往往具有区域性、短暂性的特点。在串通合谋的过程中,参与的发电商不会把自己真正的成本曲线和研究好的报价策略告诉给对方。他们只是按照协定好的价格和出力来进行报价,一旦其中一方发现更好的获利机会,他们会违反这个本来就不合法的协定,来获取更大的利益。

这里值得注意的是,在串通合谋报价的过程中,并不一定每个参与者都取得了赢利,有可能其中一些获得了超额利润,而另外一些反而亏损了,但他们所获得的总利润额一定是正的,他们可以通过事先协商好的协议来共同分享这些超额利润。这种情况下对电力市场的正常运行伤害极大,造成电价升高,需求降低,破坏市场的均衡状态。

为了提高信息的透明度,使交易双方都真正参与价格的制定过程,促进电力市场公平竞争,以及电力市场长期的均衡、健康发展,设立完善的市场机制是十分重要的。比如英国电力市场使用的电力库模式,在电力市场中,买卖双方均通过电力库进行交易,以双边交易为基础,保证即时和长期供电的可靠性；价格透明,促进了发电市场的公平竞争,鼓励对环境型发电项目进行投资。