我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，几乎所有自然灾害都在中国出现过。《中国的减灾行动》白皮书显示，70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质、海洋等类型灾害的高风险区；2/3以上的国土面积受到洪涝灾害威胁；各省（自治区、直辖市）均发生过5级以上的破坏性地震；69%的国土面积存在较高滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害风险[49]。

新中国成立之初，中央政府就确定了统一的救灾领导体制，成立了中央救灾委员会，统一领导、组织和协调灾害救助事务。1989年4月，中国政府响应联合国倡议成立的中国国际减灾十年委员会，2000年10月更名为中国国际减灾委员会，2005年4月更名为国家减灾委员会。2003年10月，国务院安全生产委员会成立，由安全生产监管总局、发展改革委、科技部、公安部、民政部、财政部等20余部委组成，负责生产事故灾难的管理、政策制定和应急救援等工作。

除了中央统一的救灾领导机构，我国还针对不同类型灾害和抢险救灾的不同环节，建立了灾害预防、抢险、救助等专业部门，逐步健全国家灾害防控网。1950年6月7日，经中央人民政府政务院批准，正式成立中央防汛总指挥部，1992年，将国家防汛总指挥部更名为国家防汛抗旱总指挥部，负责领导组织全国的防汛抗旱工作，其他如民政部负责灾害救助，气象局负责气象灾害预测预报，地震局负责地震灾害的预测、预报和管理等。

总体来看，这一阶段在应对自然灾害、事故灾难等各类突发公共事件时，我国基本上形成的是以部门为主、按“条”管理和应对的单一灾种为主的体制。自然灾害的防灾减灾救灾分散于民政、地震、气象、防汛抗旱、国土资源等相关部门；安全生产事故的管理与救援则以行业为主；卫生部门负责疾控预防和传染病救治工作；社会安全事件则归公安部门管理。随着事件的发展，条块分割、资源难以高效集中的弊病在一次次重大突发事件的应对中逐渐显现出来[50]。

2003年“非典”疫情是我国公共安全与应急管理体系建设的一道重要分水岭，其中，预案建设、体制建设、机制建设和法制建设的“一案三制”制度化是重要标志。“非典”疫情后，2003年11月，国务院办公厅成立应急预案工作小组，并将制定、修订突发公共事件应急预案和建立健全应急体制、机制和法制的工作作为国务院办公厅2004年的一项重要任务。2004年3月，全国人大常委会将《中华人民共和国宪法》[51]中的“戒严”[52]修改为“紧急状态”[53]，其中一个重要原因就是可以依照宪法和法律有效处理各类重大突发事件。2004年9月，党的十六届四中全会进一步明确提出：要建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。2004年年底，我国应对不同类型突发公共事件的应急预案体系基本成形。2005年7月，国务院召开第一次全国应急管理工作会议，并出台了《关于全面加强应急管理工作的意见》，提出落实“一案三制”建设、加强应急管理一揽子政策措施。同年8月，国务院颁布《国家突发公共事件总体应急预案》。2005年年底，国务院办公厅成立“国务院应急管理办公室”和“应急管理专家组”。2007年，国务院下发《关于加强基层应急管理工作的意见》，全国人大常委会通过《突发事件应对法》，对突发事件的预测预警、信息报告、应急处置与救援等机制作了详细的法律规定。值得注意的是，这一阶段，地方政府应急管理办公室纷纷组建，一些地方还成立了应急管理委员会，横向上的综合协调功能得到强化，而公共安全管理仍沿用以部门为主的分散应对模式。

党的十七大提出要进一步完善公共安全管理，尤其进一步明确了应对突发公共安全事件管理工作的方向和重点。在经历了南方雪灾和汶川地震后，2008年6月，党中央、国务院深入总结我国公共安全与应急管理的成就和经验，查找存在问题，提出进一步加强应急管理的方针政策，并陆续发布了21项国家专项应急预案，57件国务院部门应急预案和地方（省级）总体应急预案。

可以看到，从“非典”疫情以来至党的十八大召开之前，我国基本确立了以“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为主的公共安全管理体系。从国务院到各省、市、县级人民政府基本成立了应急管理专门机构（各级应急管理办公室，简称“应急办”）。各级应急办作为各类突发事件应急处置的综合协调中枢，在我国的应急管理体系中发挥了重要的枢纽作用。同时，各级政府部门和企事业单位均编制、修订了各自的应急预案，我国的应急预案体系基本形成。与此同时，这一阶段我国的公共安全与应急管理体制基本是以条块结合、综合协调的模式来应对各类公共安全风险和突发事件。突发事件应急管理的主责部门一直分散在各不相同的行业领域的主管部门，将各类灾害纳入同一个部门统一进行管理的体制一直未能建立。因此信息沟通不畅、资源难以整合、协调力度不够、重复建设等问题依然存在。

党的十八大以来，我国的公共安全与应急管理深度融合，治理思路从注重事后处置救援向事前事后并重转变，事前的监测预警、风险防范、应急准备与事发的处置救援和事后的恢复与重建等工作逐步融为一个整体。同时，随着党的十九大的召开和应急管理体制的重大改革，我国公共安全与应急管理体制发生了重大变化，特别是2018年3月国务院发布机构改革方案，将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责，以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门[54]。应急管理部的成立使我国公共安全领域中自然灾害类和安全生产类的应急管理工作基本上实现了真正意义上的统筹协调与统一领导，充分体现了“大应急”的概念，标志着新时代公共安全与应急管理体系框架逐步形成。

在法律法规方面，我国公共安全与应急管理法制体系进一步完善。其中几个重要的节点是：

一是在2003年“非典”疫情以后，建立突发公共安全事件应急机制作为一项制度性、建设性的举措，格外受到国内外关注。2004年宪法有关“紧急状态”的修订、《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共事件总体应急预案》《突发事件应对法》等法律法规相继出台。

表1-4　党的十八大以后新组建的应急管理部的职能整合情况

二是在汶川地震后，为规范自然灾害救助工作，保障受灾人员基本生活，国务院于2010年7月8日出台发布《自然灾害救助条例》，并于2011年修订《破坏性地震应急条例》等。

三是党的十八大以来，先后密集出台了《国家安全法》《反恐怖主义法》《网络安全法》《核安全法》等，重新修订了《安全生产法》《食品安全法》等相关法律，我国公共安全与应急管理的法制体系建设取得重大进展。但当前《突发事件应对法》未能完全对照宪法中的“紧急状态”法律要义，相关规定过于笼统、可操作性不强。加之自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件的关联性、耦合性越来越强，这给建构新时代我国公共安全与应急管理体系带来了挑战。

表1-5　我国公共安全与应急管理主要法律法规

续　表

在社会力量参与公共安全管理与应急救援上，相关力量包括基层应急救援队伍和各类应急志愿队。在基层队伍中，多以社区工作人员、居民、村民为主的兼职队伍，承担着应急救援“第一响应人”的角色；而志愿者队伍主要聚焦于地震、消防和红十字救治等方面。特别是在2008年汶川特大地震之后，社会力量参与应急管理救援的积极性很高，但由于缺乏相关法律法规和相应的政策，这些力量尚未被有机地整合到现有的国家公共安全与应急管理体系中[55]。

[1]丁义明、方福康：《风险概念分析》，《系统工程学报》2001年第5期。

[2]范正姝：《应对风险社会问题研究》，南京信息工程大学硕士论文，2012年。

[3]崔秋文、陈长林、陈应方：《关于灾害风险的界定》，http：//www.scdzj.gov.cn/xwzx/hydt/201010/t20101012_16617.html。

[4]冯必扬：《社会风险：视角、内涵与成因》，《天津社会科学》2004年第2期。

[5]Mary Douglass，Risk Acceptability According to the Social Science，Rout ledge kegan&paul，2002，p.20.

[6]吴婷婷：《转基因食品安全科学传播效果影响因素探析：风险社会的视域》，华中科技大学硕士论文，2019年。

[7]杨雪冬：《全球化、风险社会与复合治理》，《马克思主义与现实》2004年第4期。

[8]贝克、邓正来、沈国麟：《风险社会与中国——与德国社会学家乌尔里希·贝克的对话》，《社会学研究》2010年第5期。

[9]林丹：《乌尔里希·贝克风险社会理论及其对中国的影响》，人民出版社2013年版，第193—200页。

[10]童星：《提升社会风险防范应对水平：中国转型期社会风险与治理》，《中国党政干部论坛》2017年第5期。

[11]刘洪佐：《贝克风险社会理论的再诠释及其对中国的启示》，东北财经大学硕士论文，2017年。

[12]马涛：《大数据背景下上海市突发公共安全事件风险防控研究》，贵州大学硕士论文，2016年。

[13]龚维斌：《当代中国社会风险的产生、演变及其特点——以抗击新冠肺炎疫情为例》，《中国特色社会主义研究》2020年第1期。

[14]姜子敬、尹奎杰：《中国风险社会的治理研究：回顾与展望》，《河海大学学报（哲学社会科学版）》2015年第6期。

[15]整理自曹海峰：《新时代公共安全与应急管理》，社会科学文献出版社2019年版。

[16]《国家突发公共事件总体应急预案》，http：//www.gov.cn/yjgl/2006-01/08/content_21048.htm。

[17]世界银行：《打破极端天气与极端贫困之间的联系》，https：//www.shihang.org/zh/news/feature/2016/11/14/breaking-the-link-between-extreme-weather-and-extreme-poverty。

[18]《世界上十大损失最惨重的灾难事故》，http：//post.mp.qq.com/group/show/3330323233303 9303034-10486160.html？_lv=40791&_wv=2281701505&v=3&sig=07f7dd1bcf826b986ba 841f598d9603b&_bid=2321&article_id=10486160&time=1472004000&web_ch_id=104。

[19]陈辉：《细谈你不知道的五起“国际突发公共卫生事件”》，https：//www.sohu.com/a/370620366_425345。

[20]赛博研究院通过对全网公开场景中网民在2018年至2020年上半年期间，针对自然灾害、事故灾难、公共卫生等领域安全问题的讨论情况进行统计，并指数化得到舆论关注度的变化情况。(www.daowen.com)

[21]唐林霞：《基于关联耦合法的水体污染公共安全事件诱发耦合模式研究》，《重庆理工大学学报（社会科学版）》2015年第7期。

[22]安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，译林出版社2000年版。

[23]苏洁：《人为风险造成全球城市年均3200亿美元经济损失》，《中国保险报》2018年6月12日。

[24]张业亮：《美国应对突发公共卫生事件的机制及其启示》，《美国研究》2020年第2期。

[25]“Overview of Federal Disaster of Assistance”，https：//training.fema.gov/emiweb/downloads/is7unit_3.pdf.

[26]George D.Haddow，Jane A..Bullock and Damon P.Coppola，Introduction to Emergency Management（Fourth Edition），Butterworth-Heinemann，p.5.

[27]汪波、樊冰：《美国安全应急体制的改革与启示》，《国际安全研究》2013年第3期。

[28]“Post-Katrina Emergency Management Reform Act”，https：//emilms.fema.gov/IS822/groups/20.html.

[29]“About the FEMA”，https：//www.fema.gov/about-agency.

[30]贾群林、陈莉：《美国应急管理体制发展现状及特点》，《中国应急管理》2019年第8期。

[31]应用公共安全管理的危机理论，处理和应对所有种类的紧急事态、灾难和民防需求。20世纪70年代，美国的各公共安全管理机构合并为一个机构，采用全面的准备、应对和恢复措施，面对所有可能发生的灾难。实践表明，无论哪种灾难，预防和应对都是基本的，如灾前的风险管理、预案编制、预报和预案；灾中的人员疏散与撤离、搜救与救援、食宿与保障等；灾后的恢复等均需要全危险方法的支持。

[32]使用该系统要达到4个目标：促进联邦、州、地方等政府的充分合作；加强对已知的紧急事态管理措施的有效实施；实现紧急事态管理规划与州、地方政府决策及行动体系更完全的整合；在现有紧急事态管理预案、系统和能力的基础上，扩大对所有类型的紧急事态的适用范围。

[33]紧急事态管理的生命周期分为4个阶段：减除（Mitigation）、准备（Preparedness）、应对（Response）和恢复（Recovery）。

[34]有弹性的社区理论（Resilient Community），努力培育能够抗击灾难的社区，克林顿时期，提出为了应对灾难，要加大社区自身的抗灾能力，提出要把全面的风险评估、脆弱性分析和风险避免手段等纳入社区日常事务决策程序，以发展社区的自救和恢复能力，以使它们能最小化损失、最大化机遇。

[35]民防即民事防护的简称，它最早起源于英国，最初是因空袭而产生的。当前，欧洲通过民防机制在各种灾害中开展救助，其产生越来越大的作用。

[36]李格琴：《英国应急安全管理体制机制评析》，《国际安全研究》2013年第2期。

[37]Cabinet Office.“Civil Contingencies Act 2004：a shortguide（revised）”，https：//www.merseysideprepared.org.uk/media/1053/15mayshortguide.pdf.

[38]方韶东：《浅谈英国法制与应急管理机制建设》，《防灾博览》2011年第3期。

[39]宋雄伟：《英国应急管理体系中的社区建设》，《公共管理研究》2013年第1期。

[40]国家行政学院课题组魏晓欣、姜平等：《英国、德国、瑞典应急管理教育培训的主要做法及启示》，《中国浦东干部学院学报》2009年第3期。

[41]王德迅：《日本危机管理体制的演进及其特点》，《国际经济评论》2007年第2期

[42]贾倩、曹国志等：《日本环境管理和灾害应急体系剖析与启示》，《环境保护前沿》2015年第6期。

[43]邵亦文、徐江：《城市规划中实现韧性构建：日本强韧化规划对中国的启示》，《城市与减灾》2017年第4期。

[44]顾桂兰：《日本应急管理法律体系的六大特点》，《中国应急救援》2010年第2期。

[45]姚国章：《完善基础设施建设，应对公共突发事件——日本应急管理信息系统的建设模式及借鉴》，《信息化建设》2006年第3期。

[46]陈朝阳：《没有行动就没有安全——日本应急事业发展调研浅谈》，《中国应急管理》2019年第3期。

[47]“Reading the Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030”，https：//www.undrr.org/publication/reading-sendai-framework-disaster-risk-reduction-2015-2030.

[48]“Guide to disaster management measures in Japan”，http：//www.bousai.go.jp/kaigirep/catalog/pdf/Guide_to_Japanese_tech_EN.pdf.

[49]国务院新闻办公室：《中国的减灾行动》白皮书，http：//www.china.com.cn/policy/jzxd/node_7066952.htm。

[50]曹海峰：《新时代公共安全与应急管理》，社会科学文献出版社2019年版。

[51]《中华人民共和国宪法》第六十七条规定全国人民代表大会常务委员会可行使：决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态；第八十条规定中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令；第八十九条规定国务院可行使：依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。

[52]“戒严”通常是指国家在遇到战争或突发特殊事件时，动用警察、军队或武装力量在全国或某一局部地区采取非常的警戒强制措施。

[53]“紧急状态”是发生或者即将发生特别重大突发事件，需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时，有关国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布局部地区或者全国实行的一种临时性的严重危机状态。

[54]（两会受权发布）《关于国务院机构改革方案的说明》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/14/c_1122533011.htm。

[55]薛澜：《应急管理体系现代化亟待解决的问题》，《北京日报》2020年3月30日。