日本是一个地震、台风、海啸等自然灾害多发的国家，一直比较注重灾害管理研究和应急管理体制、机制和技术等方面的建设，其发展历史可以追溯到第二次世界大战后。1947年，日本针对1946年12月发生的南海地震制定了首部《灾害救助法》。20世纪50年代，《消防组织法》等灾害管理法律出台，日本建立了以单项灾种管理为主的防灾救灾体制。20世纪60年代初，日本开始重视防灾救灾的综合管理，制定了《灾害对策基本法》（1961年）、《严重灾害特别财政援助法》（1962年），对地震、火山、台风等灾害实行全面预防和综合应对的管理体制。这一时期的显著特点是，其公共安全管理注重灾害管理，且日本坚持“立法先行”，并先后设立了一大批有关防灾救灾的研究机构和行政部门，其中包括东京大学地震研究所（1925年）、建设省（1948年）、京都大学防灾研究所（1951年）、国家消防本部（1952年）、气象厅（1956年）、自治省消防厅（1960年）、中央防灾会议（1962年）等，初步建立了自然灾害防护的应急管理体系。

20世纪70年代初，石油危机的爆发，使得具有强烈危机感的日本政府意识到除了自然灾害的防护，还应重视自然资源匮乏的“生存空间和经济安全”。1984年，日本第一个政府危机管理机构——内阁官房危机管理等特命事项担当室开始运转，先后研究和制定了“关于应付劫机、绑架和暗杀等恐怖活动的对策”“关于应付震灾、水灾、火山爆发等重大灾害的对策”以及“关于应付侵犯领空、强行着陆等的对策”。[41]

20世纪90年代，国际政治环境发生重大变化，日本国内接连发生阪神大地震、东京地铁沙林毒气事件等重大突发公共安全事件，日本政府在应对这些危机时，其应对能力明显不足。对此，日本政府开始加快国家综合管理建设，对《内阁法》和《灾害对策基本法》进行了修改和完善，包括扩大首相在公共安全管理中的权力，重新规范应对突发事件的原则，增加人员和机构等内容，以应对大规模灾害和各种紧急事态。当公共安全事件发生时，一般是根据公共安全事件的类型启动不同的管理部门：（1）突发公共卫生事件由厚生劳动省牵头应对；（2）自然灾害主要由中央防灾会议负责；（3）经济危机由金融危机对策会议处理化解；（4）国家安全事宜由安全保障会议研究对策；（5）当该事态满足以下条件时则由内阁官房代表政府负责综合协调应对：必须立即应对的事态（紧迫性）、出现或可能发生国民的生命财产遭受重大损害的紧急事态（重大性）、必须由政府统一应对的事态（应急的统一性）。

以灾害应对为例，日本政府把防灾救灾工作上升到国家危机的层次，防灾救灾的最高决策机构“中央防灾会议”，从原来的国土厅改为内阁官房（中央政府办公厅）负责全面的防灾工作。若遇重大灾害，则由内阁总理大臣在灾害发生后30分钟内征询中央防灾会议意见，并经内阁会议通过，在总理府设立临时的紧急灾害对策本部，组成危机管理中心，对灾情进行分析处理，根据紧急程度由防灾大臣或首相亲自担任本部长，直接领导与指挥抢险救灾工作；对一些重大事故，根据情况，可以经内阁会议决定设立事故对策本部，由担当大臣任本部长。同时，以基层政府首先处理危机事件为原则，根据灾害事故的危害程度，设置不同级别的灾害对策本部。[42]

在法律法规方面，日本当前关于防灾、减灾以及紧急状态等的法律法规约200多部，主要分为基本法、灾害预防和防灾规划法、灾害应急法、灾后重建和恢复法、灾害管理组织法五大类。其中，《灾害对策基本法》主要规定了防灾责任主体、防灾组织体系、防灾计划、防灾行动、防灾应急对策、灾后重建、财政金融措施、灾害紧急状态管理等。据此，各都、道、府、县（省级）都制定了《防灾对策基本条例》等地方性法规。2013年，日本颁布了《国土强韧性基本法》，为强韧化规划的编制和实施创造了具有强大约束力的法律框架[43]。2014年，日本发布了《国土强韧性基本规划》，提出要“建设一个即使面临灾害与危机，也能够为国民提供安全区域、确保经济可持续高质量发展的韧性国家”。一系列法律法规的颁布实施，显著提高了日本依法应对各种灾害的水平。为了确保法律实施到位，日本要求各级政府制定具体的防灾计划（预案）、防灾基本计划、防灾业务计划和地域防灾计划，细化上下级政府、政府各部门、社会团体和公民的防灾职责、任务，明确相互之间的运行机制，并定期进行训练，不断修订完善，有效增强了应急计划的针对性和操作性。[44]

在组织体系方面，日本以法律为依托，建立了中央层面以首相为核心，各省厅、部门根据具体情况予以配合，“中央政府—都道府县地方政府—市町村自治体”三级响应的高度严密、科学高效的公共安全管理体系。一是以首相为最高指挥官，内阁官房负责整体协调和联络。通过对内阁法的修改，扩大了首相在公共安全管理中的权力，保证了在发生危机时首相可以迅速制定相应政策，在特殊紧急情况下，首相可以直接下令调动自卫队。二是通过安全保障会议、中央防灾会议以及相关省厅负责人紧急协议等决策机构制定危机对策。安全保障会议主要承担日本国家公共安全管理的职能，由首相召集。中央防灾会议负责制定和促进对自然灾害的防灾规划的实施。三是由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门负责具体实施。四是中央各部门和地方政府分别建有各自的公共安全管理体系。(www.daowen.com)

在信息支撑上，日本政府高度重视，逐渐形成了一套完善的应急信息化基础设施。1996年5月，日本设立内阁信息中心，24小时全天候搜集灾害相关的信息。日本政府建立了发达、完善的防灾通信网络体系，包括以政府各级部门为主，由固定通信线路、卫星通信线路和移动通信线路组成的中央防灾无线网；以全国消防机构为主的消防防灾无线网；以自治体防灾机构和当地居民为主的都道县府、市町村的防灾行政无线网；在应急过程中临时部署的互联互通的防灾相互通信用无线网等。此外，日本还建立了各种专业类型的通信网，包括水防通信网、紧急联络通信网、警用通信网、防卫用通信网、海上保安用通信网以及气象用通信网等。[45]除了应急通信网络，日本也很重视应急通信装备的研究和使用，除了广泛适应的无线公网手机外，无线射频识别技术在日本的应用已较为广泛，例如，如果有人被埋在废墟堆里不能动弹或呼救的话，内置无线射频识别标签的手机会告诉搜救人员被埋者所处的具体位置，使搜救者能以最快的速度展开营救。又比如在抗震防灾方面，经历了东京大地震（1923年）、阪神大地震（1955年）、东日本大地震（2011年）等灾害，日本已拥有世界上最先进的地震预警系统。

在财政金融保障措施上，日本政府将公共安全危机管理经费纳入国家预算体系，建立应对危机基金，有稳定的资金保障。基金的来源主要有三个渠道：中央政府与地方政府每年的财政预算，其他机构、团体的捐助，其他基金的营运收入。因而日本能确保在突发事件发生的情况下有充足的财政金融资源作为保障，尤其对受灾民众及受灾地区的援助措施规定得非常详细。例如，在生活方面，家庭成员在地震中遇难可以获得一笔“灾害抚恤金”，遇难者为家庭主要经济来源时，抚恤金额度在500万日元以内。如果家庭成员在震灾中致残，则会收到250万日元以内不同额度的“灾害残废慰问金”。若在灾害中没有出现人员伤亡，但眼前生活出现困难，则可以根据“受灾者生活再建制度”申请灾害援助资金或是一系列低息贷款等。

在教育方面，学校将公共安全与应急知识作为必学课程，从幼儿园就开始普及。从幼儿抓起的防灾应急教育使日本国民从小就树立起了勇敢、担当的应急精神。此外，日本儿童使用的书包、随身携带的手帕也都具有应急功能。除了校园教育，应急知识也是日本企业新入职人员的必要条件和必修课程，企业会定期组织开展学习、演练等活动。在这样的教育引导和规范要求下，日本人自主学习应急知识和技能的热情普遍非常高，这也使日本人养成了良好的应急习惯[46]。

此外，日本也将灾害对外援助列为提升国际减灾领域话语权的重要手段。2015年3月，联合国第三届世界减灾大会在日本仙台举行。会上，日本提出了要倡导建立以日本为主导的新的全球共同防灾机制，旨在把日本长期以来积累的灾害应急和防灾救灾先进理念和技术向全世界推广[47]。日本还提出了面向全球提供防灾救灾专业人员培训、减灾公共基础设施援建等诸多方面的对外灾害应急援助建议。日本政府内阁府灾害管理局也公开发布了一系列防灾指引手册，倡导灾害管理合作[48]。