美国作为西方发达国家的代表，早在建国初期，美国联邦政府就参与灾害应急管理和公共安全应急管理，并出台了相关法律[24]，但其真正的发展与管理实践起步于第二次世界大战后。在这个阶段，美国公共安全的管理处于一事一议的分散管理阶段。随着战后经济的恢复和发展，灾难和事故频频发生，一事一议的处理方式凸显出事故救灾缺乏连续性和效率低下等问题。统计显示，因缺乏全面的救灾立法，1803—1950年，美国国会通过了128项单独的法律来处理救灾[25]，以提供救灾联邦资金。

1950年，美国制定了《灾害救助法》（The Federal Disaster Relief Act/Public Law 81—875），它是美国第一个综合应对灾害等公共安全事件的法律。该法规定了重大自然灾害发生时的救助原则，还明确了联邦政府在灾害发生时对州政府和地方政府的协调方式，即联邦政府将不作为紧急援助的第一线提供灾难响应和恢复，它将支持州和地方政府，而不是取代它们。为了进一步强调这一理念，该法案要求在州政府和地方政府承诺提供“合理数额的资金”时，才提供联邦援助。而在事实上，自然灾害等公共安全事件的应急救援和灾后重建工作的实际所需应急能力往往超出州政府和地方政府的能力范围。20世纪50年代中期，美国遭遇了“飓风黑泽尔”（1954年）、“飓风戴安娜”（1955年）、“飓风奥德丽”（1957年）、“赫布根湖地震”（1957年）等一系列大规模自然灾害，很快就促使美国安全应急体制的调整，并开始建立相应的公共安全应急机构。1961年，美国政府成立了“应急准备办公室”（Office of Emergency Preparedness），专门处理自然灾害造成的危害。可以说，这是美国应对公共危机事件管理机构的雏形。

20世纪70年代，是美国公共安全和应急管理体系初步建立的关键时期。1974年，美国国会通过新的《灾害救助法》（Disaster Relief Act of 1974），将灾害治理的措施从应对和恢复的反应性政策拓展到监测预警的防御性政策。1976年，美国通过《全国紧急状态法》（The National Emergencies Act），对紧急状态的过程、期限以及责权部门做出详细规定，确立了“总统灾难宣布机制”。依据该法案，总统在处理公共安全事件中被赋予了很大的权力，包括宣布进入紧急状态，建立预警计划，并为此调动任何响应的组织和机构，有权向各个州政府提供技术和资金帮助。

20世纪70年代中期，美国政府中涉及公共安全与应急管理事务的部门包括负责天气、预警和火灾预防的商务部，负责发电厂的美国核管理委员会，负责洪水保险和灾后救济的住房和城市发展部[26]。可见，那时的美国公共安全管理虽然结束了一事一议，但政出多门，较为碎片化，严重影响了安全应急效率。1979年3月，美国总统卡特组建联邦应急管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA），原来由总统和其他联邦部门承担的突发事件应急管理职责统一由应急管理局负责，其中包括原隶属商务部的国家消防管理局，原隶属住房和城市发展部的联邦保险局，原隶属总统办公厅的联邦广播系统，原隶属国防部的防务民事准备局，原隶属住房和城市发展部的联邦灾害援助局，以及原隶属总务管理局的联邦准备局。为了对一般灾害的应急响应进行更有效的授权，美国国会开展了复杂的相关研究、梳理了各种救灾计划，并于1988年通过了《罗伯特·斯塔福减灾与应急救援法案》（Robert T.Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act of 1988，也称《斯塔福法》），该法案至今仍是美国联邦应急管理局的主要职权依据。由此，美国公共安全管理开始进入联邦层面的统一管理阶段。

2001年，“9·11”事件的发生打破了美国的传统安全观，美国明确认识到，面对冷战后国际环境中恐怖主义兴起的现实，全面防范恐怖主义威胁成为美国公共安全管理的核心内容。在这种观念下，美国公共安全管理体系发生了全面变革。

2001年10月，美国时任总统布什签署《爱国者法案》（PATRIOT Act）。该法案以防止恐怖主义为目的，扩张了美国警察机关的权限。2002年11月，美国通过《国土安全法》（The Homeland Security Act of 2002），宣布成立美国国土安全部（DHS），并将美国海岸警卫队（USCG）、美国联邦紧急事务管理局（FEMA）等22个联邦机构纳入其中，以保证在紧急情况发生时能迅速、有效应对。值得注意的是，当时的联邦应急管理局被“降级”纳入国土安全部的“应急整备与响应部门”后，原部门预算被大量削减，其影响力、重要性和地位较之前都大大削弱。

2005年8月29日，美国“卡特里娜飓风”袭击，因联邦应急管理局的应急不力等造成了重大损失。它告诫美国联邦政府，安全应急的重心要有所回归，必须迅速采取各种有效政策和措施来帮助灾后重建，并增强政府在危机应对方面的能力[27]。此后不久，布什总统签署《后“卡特里娜”应急管理改革法》（The Post-Katrina Emergency Management Reform Act of 2006，PKEMRA）。该法修改了《国土安全法》和《罗伯特·斯塔福减灾与应急救援法案》的部分规定，重新确定了联邦应急管理局的地位，并要求新的联邦应急管理局承担起美国安全应急体制改革的两项基本目标。《后“卡特里娜”应急管理改革法》规定，联邦应急管理局在紧急状态下，应直接对总统负责，代表总统协调灾难救助事宜，包括协调州和地方政府、27个联邦政府机构、美国红十字会和其他志愿者组织的应急响应和灾后恢复重建活动[28]。(www.daowen.com)

当前，联邦应急管理局已成为美国公共安全管理的主要机构，其旨在协调联邦政府在准备、预防、减轻、应对所有自然灾害或人为灾难（包括恐怖行为）的影响，加强从灾害中恢复的作用[29]。具体来看，联邦应急管理局的职责范围涵盖地震、飓风等各种自然灾害，以及环境、卫生甚至核领域的各种突发公共事件，全面负责应急准备、预防、监测、响应、救援和灾后恢复工作。在它的集中管理下，形成了集军、警、消防、医疗、民间救难组织为一体的指挥和调度体系。此外，联邦应急管理局还提供资金用于培训整个美国和相关地区的应急人员[30]。

因此，在应对重大突发公共事件时，美国已建立起一套比较成熟的公共安全与应急管理的综合机制，其特色主要体现为操作上的制度化和规范化，组织结构上的灵活性以及应急配套措施齐全。

表1-3　美国公共安全管理组织体系

从体制机制看，美国突发公共事件的应急体系分为联邦、州及地方三级，民间不同领域的应急计划和预案也被纳入其中。在联邦层面，其是以总统为核心，由国务院、国防部、司法部等有关部门分工负责，联邦应急管理局等跨部门协调，国会负责监督。这种综合性的动态管理体系保证了在重大公共事件发生时可以迅速进入紧急状态并最终解决这些事件。在州及地方层面，州政府和地方政府分别设有州和地方应急服务办公室，负责处理辖区范围内的突发公共事件。具体来说。地方政府应急反应机构一般是各种公共安全事件的第一反应者，其责任是提供最初的反应，并且保护生命和财产，直到州和联邦政府的应急资源可被利用。当地方政府的应急能力和资源不足时，州一级政府向地方政府提供支持；州一级政府的应急能力和资源不足时，由联邦政府提供支持。动用联邦政府的应急资源，需要总统做出宣告。

从治理原则看，全面紧急事态管理是最基本的原则，其包括以下方面：全危险方法（All-Hazards Approach）[31]，综合紧急事态管理系统（Integrated Emergency Management System）[32]，紧急事态管理的生命周期（Emergency Lifecycle）[33]，对各级政府及组织紧急救援资源的统一调配、有弹性的社区理论（Resilient Community）[34]。

从社会参与看，美国特别注重发挥非政府组织和社区在安全管理中的作用，通过各种措施和渠道把非政府组织和社区吸纳进安全事件应对体系中，例如组织民间救灾团体、民间慈善团体和民间宗教组织，并建立民间社区灾难联防体系，这些组织在紧急状态下往往可以有力地协助政府处理公共安全危机事件。并且，美国政府常常组织开展民间的自救，包括建立各种紧急自救队伍，每年对他们进行模拟演练，进而通过他们提高全民参与的意识。