在互联网治理的历史上,“根”的控制权争夺交织着业界、商界和政府之间的复杂博弈,已不仅是工程技术问题,更是政治、社会和法律问题。在此背景下,技术呈现出政治特征,围绕网络协议的争论展示了技术标准如何成为政治的另外一种形式,标准斗争实际是不能明说的假定利益的冲突。

域名系统起初由发明互联网的主要贡献者之一霍纳桑·波斯特尔(JonathanB.Postei,数个极为关键的互联网通信协议的发明人)在1980年代创设的互联网数字分配权力机构(Internet Assigned Numbers Authority,简称IANA),负责分配IP地址和域名系统,这是最早的互联网治理机构,那时域名就是一个简单的文本文件,存储在波斯特尔在南加州大学的个人电脑中,他以IANA的名义保存并控制域名系统。变化始于美国政府的行为。20世纪80年代后期,美国国防部通过招标,将互联网域名系统私有化。斯坦福大学的科学研究所(Scientific Research Institute,简称SRI)和政府系统公司(Government System Inc.,简称GSI)分别与国防部签订合同,分享了域名控制权和管理权。而互联网地址资源分配则交由IANA来分配,由IANA将地址分配到ARIN(北美地区)、RIPE(欧洲地区)和APNIC(亚太地区),然后再由这些地区性组织将地址分配给各个ISP。GSI掌握“com”“.net”和“.org”的控制权;SRI则掌握其他顶级域名。后来,GSI将域名业务外包给一个盈利机构NSI(Network Solution Inc.)。直至1988年,美国政府虽然已经将这些业务私有化,但仍然认为自己具有根本的控制权。

进入20世纪90年代,互联网开始商业化,特别是万维网的发明和广泛应用,人们开始通过浏览网页,使得域名变得越来越具有商业价值,对于一些具有标识意义的域名的争夺趋于白热化。NSI开始通过收费注册的方式获得了巨大的商业利益。因此,出于对域名系统商业化的不满,文特·瑟夫(Vinton Gray Cerf,参与设计TCP/IP协议及互联网的基础体系结构)等人与布鲁塞尔的一些公司联手,成立了互联网协会(Internet Society,简称ISOC),并宣称互联网协会是互联网领域真正的管治权威。在瑟夫看来,互联网虽然起源于美国政府资助的科研项目,但在20世纪80年代以来已经成为一个国际性事物,其管治权不再属于美国政府,而是属于整个互联网业界。互联网协会被认为是代表互联网共同体的自治机构。

1998年,NSI与美国政府的合同到期。ISOC准备开始全面接管域名的注册和分配权力。它联合一些商标权机构成立了一个国际小组,名为“国际特别委员会”(International Ad Hoc Committee,简称IAHC),将互联网业界的各方力量纳入进来。IAHC负责未来的域名和地址工作,推出了著名的“通用顶级域名谅解备忘录”(gTLD—MoU),增加七个通用顶级域名并重构域名系统的治理结构(即具有资格的ISP可以通过签署备忘录获得在特定国家与地区注册二级域名的权力),试图改变NSI在域名注册领域的垄断地位和美国政府对于互联网的控制。IAHC同时授权一个瑞士公司CORE(International Council of Registrars)来负责管理即将新增的顶级域名,如“.shop”。IAHC与联合国下属的国际电信联盟(International Telecommunication Union,简称ITU)联合,几乎塑造了互联网领域的“宪法”。一些互联网服务提供商甚至借着gTLD—MoU的声势发布了“互联网宪法”(the Internet Constitution),其序言基本参照《美国宪法》序言的句式“我们互联网共同体人民,为了促进构成互联网的各个网络之间的更多协作,保证构成互联网的各种网络之间的和谐关系,以及确保构成互联网的所有网络能享受自由的幸福,特制定和确立本宪法……”

ISOC的努力代表了互联网业界的自治实践。然而,美国政府并没有允许互联网共同体自治。美国政府担心互联网协会被ITU利用,成为其他政治体(特别是欧盟)控制互联网的工具。美国政府随即约谈ISOC的核心人物,表明美国政府维护其互联网控制权的明确立场,并明确反对gTLD—MoU,理由是维护互联网安全。随后,随着瑟夫屈从于美国政府的意志,ISOC的计划宣告流产。1997年的结束随即标志着ISOC计划的终结。美国最终明确了自己对于互联网的全面管治权。1998年1月28日,美国政府将互联网管理权从国家科学基金会(National Science Foundation)手中转移到了美国商务部(Department of Commerce)。1998年1月29日美国政府发布绿皮书,全面接管互联网域名系统的控制权。美国政府因而巩固了其对于互联网的“根”(theroot)的管治权。克林顿当局负责信息网络事务的伊拉·马格齐纳(Ira Magaziner)宣布,任何未经授权而更改根域名文件的行为都是犯罪。

随着波斯特尔在1998年10月的去世,互联网共同体的自治努力告一段落。网络空间自主订立社会契约和制定宪法的尝试归于失败。美国政府重申并确认了其对于互联网的主权。

此次互联网技术共同体与美国政府之间的斗争展现了美国对于互联网控制权的绝对肯定:美国不允许互联网业界独立控制互联网,更不允许其他主权国家通过互联网自治组织或者政府间组织来分享互联网的控制权。因此在绿皮书发布后遭到了除美国外几乎所有国家及机构的反对。美国政府在征求了大量意见后,于1998年6月5日发布了“绿皮书”的修改稿“白皮书”。白皮书提议在保证稳定性、竞争性、民间协调性和充分代表性的原则下,在1998年10月成立一个民间性的非营利机构,即互联网名称与数字地址分配机构(The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers,简称ICANN),承担域名系统管理、IP地址分配、协议参数配置,以及主服务器系统管理等职能,负责协调管理DNS各技术要素以确保普遍可解析性,使所有的互联网用户都能够找到有效的地址,维护互联网运行的稳定性、促进竞争、广泛代表全球互联网组织,以及通过自下而上和基于一致意见的程序制定与其使命相一致的政策。自此ICANN开始参与管理Internet域名及地址资源的分配,但实际资源的分配仍然由IANA来掌控。

ICANN的核心权力机构是ICANN理事会,共由19位理事组成:9位At-Large理事、9位来自ICANN三个支持组织提名的理事(每家3名)和一位总裁。根据ICANN的章程规定,它设立三个支持组织,从三个不同方面对Internet政策和构造进行协助、检查,以及提出建议。这些支持组织帮助促进了Internet政策的发展,并且在Internet技术管理上鼓励多样化和国际参与,理事会也包括来自中国的公民,也更多地体现中国共同参与治理的努力。(www.daowen.com)

ICANN成立后按照它预设的目标进行运行,但在2013年夏的“斯诺登事件”,美国政府利用互联网技术优势实施“全球监控”的行径在国际社会上掀起轩然大波,一些国家强烈要求“重划互联网治理版图”,“削弱美国对互联网的控制权”。相关国际组织如全球互联网社群于同年10月在乌拉圭发表“蒙得维的亚”声明。声明明确表示:“对近期普遍出现的监听对全球互联网用户的信任与信心的践踏表示由衷的担忧”,“号召加快ICANN与IANA的国际化进程,将其建设成为所有利益相关方,包括各国政府,均能平等参与的平台”。ICANN改革问题成为国际互联网治理中的焦点议题,受到国际社会的广泛关注。2016年3月10日,互联网名称与数字地址分配机构(ICANN)董事会主席史蒂夫·D.克罗克(Steve D Crocker)博士把全球互联网社群制定的一套方案提交给了美国政府。随后,美政府电管局(US National Telecommunications and Information Agency,简称NTIA)在2014年3月14日也正式发表声明(简称3·14声明)有意放弃互联网管理权并启动“移权”进程,这一声明似乎标志着持续了十多年的美国政府在多方压力下正式放弃对互联网关键基础资源的最终话语权。

在2016年6月互联网体系结构委员会(IAB)主席Andrew Sullivan在美国国会听证会上的发言中指出:那就是美国商务部通过NTIA在IANA中的介入与互联网的运转原则很不统一,因为和IANA完全不同的NTIA既不是互联网结构的运营者,也不能给互联网提供任何运营组织无法提供的技术服务。NTIA的参与主要有两个问题:第一,NTIA在IANA的责任分工中是多余的,使IANA的分工和运转不能完全透明。美国政府的介入成为了互联网自然发展的障碍。在这样的机制下,所有互联网的变革都要经过美国政府官僚机构的批准才能生效。这种结构迫使IANA以政府的办事速度运转,而这显然比互联网的自然发展速度慢很多。第二,因为IANA的行为需经过美国政府批准,很多其他国家认为是美国政府控制IANA这个本不应受任何政府控制互联网机构。这种印象,即使并不完全正确,也使得很多国家提出IANA应该由多国政府联合控制。然而,更多国家政府的介入,只会使已经运转较慢的IANA,变得更加缓慢。因此,解决方案是让全球互联网社区来自己管理自己。

美电管局和互联网社群都认为,移交更有利于实现互联网的自由。而且,如果不顾及美国政府此前对国际社会移交IANA的承诺,将损害美国的国家声誉。

事实上,在移交后的制度设计中,政府组成的GAC(政府咨询委员会)只是ICANN社群的“利益相关方”之一,其权力受到有效的制约,并没有哪一国政府能够做到“控制”ICANN。美国政府主动放弃其管理权,兑现了其希望互联网资源管理民营化的承诺,客观上有利于ICANN治理,乃至全球互联网的治理向着更加多元、民主、透明的方向继续前进。

但也应当注意到,在世界各国要求共同参与互联网管理的呼吁下,美国政府选择将域名系统的治理权私有化,将域名管理权移交互联网域名与地址分配公司(ICANN),这种做法本质上是为了尽量阻止主权国家进入ICANN,而对非主权国家进入ICANN大开方便之门,比如各大美国商业公司,这会导致美国公司,而非各个主权国家在其中发挥主导作用。

另外一点就是虽然ICANN是一个非营利组织,但其注册在美国加州,其相关事务的运作还受到美国加州法律的管辖,事实上,在部分ICANN改革提案中,美国政府时常用其国内法律来影响议案的研讨方向。

多元治理是互联网长期繁荣、稳步发展的必然之路,但并非可一蹴而就。在美国认可进行IANA移交事务后,在近一年来部分提案和政策也时有变化,结合互联网治理权在以往历史中的变迁,应当认识到这可能是个长期反复的过程,需要耐心和恰当的策略。