2018年4月11日,中共中央、国务院发布了《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》(以下称《指导意见》),《指导意见》指出海南省建立自贸港的战略定位包括四个方面:一是全面深化改革开放试验区;二是国家生态文明试验区;三是国际旅游消费中心;四是国家重大战略服务保障区^[8]。《指导意见》对海南自贸港的发展进行了总体部署,可以看出海南自贸港的定位结合了海南的区位优势和产业优势,具有很强的针对性。海南自贸港的前景固然美好,但是道路仍旧崎岖,海南自贸港要实现中央部署的各项任务可能面临诸多挑战。

(一)政策优惠空间有限

根据近几年发展自贸区的情况来看,自贸港绝不是自贸区的缩小版,不是自贸区的简单升级。自贸港和自贸区在战略定位和功能上有一定差异。从战略定位上看,自贸试验区是一块“试验田”,是在特定地区探索试验可复制推广到全国各地的经验。自贸区是全面开放的新高地,作为全球开放水平最高的区域,探索的是制度创新而不是政策洼地,而自贸港需要在市场准入、金融制度、税收等方面做出一系列特殊的政策安排^[9]。因此,从政策设计上,自贸港具有先天的政策优势,推动海南自贸港的发展还是需要出台一系列的优惠政策,以政策吸引更多的投资和消费。

根据《指导意见》,海南自贸港的定位之一是打造旅游消费中心,“大力推进旅游消费领域对外开放,积极培育旅游消费新热点,下大气力提升服务质量和国际化水平,打造业态丰富、品牌集聚、环境舒适、特色鲜明的国际旅游消费胜地”。考虑到改革开放后,我国的开放程度已经大幅提高,从货物贸易的角度来看,能够给予更多优惠的空间已经有限。服务贸易可能主要在于准入方面,而海南将全岛纳入自贸区的开放领域具有重要意义,从根本上解决了地域限制问题。但是,以政策优惠推进旅游发展难度不小。一是旅游发展依靠的是旅游地自身特点对游客的吸引,旅游消费能够进行政策优惠的措施较少。给予政策优惠只能提高旅游的便利化程度,而不能从根本上达到吸引游客的目的。二是旅游消费的政策优惠幅度通常也比较有限。比如,建立免税商店,提高免税购物限额,这些优惠幅度也都有一定的限制,这个限制是政府的税率水平。因此,激发旅游消费还是要依靠旅游资源的管理和优化,而这些都和优惠政策关系不大。

(二)经济基础条件较差(www.daowen.com)

综观中国香港、新加坡港等成功的自贸港,其基本特点之一就是当地经济基础条件较好,但是海南的经济情况并没有太大优势。经国家统计局计算确定,2017年海南全省地区生产总值4462.54亿元,比上年增长7.0%。人均GDP 48430元,低于全国平均水平。2017年,服务业增加值2486.07亿元,按可比价格计算,比上年增长10.2%。其中,交通运输邮政仓储业增加值233.59亿元,增长13.8%;批发和零售业增加值503.85亿元,增长5.6%;住宿和餐饮业增加值210.66亿元,增长6.9%;金融业增加值318.21亿元,增长11.2%;房地产业增加值437.54亿元,增长20.1%。2017年,全省接待国内外游客总人数6745.01万人次,比上年增长12.0%;其中接待旅游过夜人数5591.43万人次,增长12.3%。旅游总收入811.99亿元,增长20.8%。2017年,对外贸易进出口总值702.37亿元,比上年下降6.5%。其中,出口总值295.66亿元,增长110.4%;进口总值406.71亿元,下降33.4%。实际利用外资总额23.06亿美元,比上年增长4.1%。利用外资新设项目数90个,比上年增加2个。从这一系列数据可以看出,海南的经济处在全国平均水平稍微向下的层次上,服务业占经济的比重为55.7%,略微高于全国平均水平。第三产业的增长速度为10.2%,增长并不强劲。而作为未来发展最具有潜力的旅游业来看,游客增长速度并不显著。因此,从整体经济发展水平和经济结构来看,海南建立自贸港从产业特征上看虽然更适合于开展以服务业为主的开放模式。但是,经济发展水平必然会制约自贸港的发展,因为经济水平影响消费、文化、营商环境等多个方面。在较低发展水平上建立较高开放水平的自贸港确实存在难度。这就是自贸区从上海开始起步建立的原因,所以,留给海南的发展空间更大同时挑战也更大。

(三)辐射能力不足

海南在地理位置上是一个孤岛,从对外开放水平上看,海南的贸易和投资占GDP的比重高于全国水平,说明海南具有较高的对外开放水平。但是,由于其独特的地理位置和产业结构,海南的经济与内地经济的联系较少,因此,如果希望通过自贸港的辐射作用服务于内地经济发展可能存在较大的困难。海南此次开放是自贸港和自贸区同时成立,自贸港的要求是“不以转口贸易和加工制造为重点,而以发展旅游业、现代服务业和高新技术产业为主导,更加强调通过人的全面发展,充分激发发展活力和创造力,打造更高层次、更高水平的开放型经济”,说明海南的自贸港和传统意义上的自贸港有很大区别。在非贸易功能地位上发展自贸港,海南的探索不仅是在中国探索,更是在世界自贸港的发展中开了先河,这一挑战之大可想而知。

《指导意见》指出,海南的全面开放还肩负着建设现代化经济体系和推动形成全面开放新格局的重任,包括要深化供给侧结构性改革、实施创新驱动发展战略、提高基础设施网络化智能化水平、高标准高质量建设自由贸易试验区、探索建设中国特色自由贸易港、加强风险防控体系建设等。这些制度创新的要求,既有仅针对海南的,也有需要向全国复制推广的。同时还要求“在内外贸、投融资、财政税务、金融创新、出入境等方面探索更加灵活的政策体系、监管模式和管理体制,打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地”。考虑到海南较低的辐射能力,完成可复制可推广制度创新的任务将非常艰巨,这对于海南自贸港的发展也将带来较大挑战。