自贸试验区是我国开放型经济新体制在局部区域的国家试验,是新一轮扩大开放的重要平台。开放型经济新体制的许多改革事项在自贸试验区推进,经试点形成成熟经验后,再逐渐在全国推广复制。

(一)自贸区率先试点负面清单外资准入制度

2013年上海自贸区率先试点负面清单外资准入制度。上海市政府公布实施的《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(2013年)》(负面清单)成为我国第一份外商投资准入负面清单。2014年,上海市政府发布修订版负面清单,特别管理措施从190项减少到139项。上海自贸区率先试点外商投资准入负面清单管理和投资备案制,为负面清单在全国逐步推进奠定了基础。2015年广东、天津、福建三地第二批自贸区挂牌之后,外商投资准入负面清单由国务院发布。2015年国务院发布的自贸区负面清单中,特别管理措施进一步减少到122项,2017年版的保留措施则继续减少到95项,2018年版减少至45条。因此,从2013年第一张负面清单到2018年,保留措施缩减了150条。2018年6月28日,商务部和发改委第18号令发布全国版《外商投资准入特别管理措施(2018年版)》(负面清单),于2018年7月28日施行。

(二)自贸试验区率先推进贸易便利化改革

2014年6月,上海自贸区率先在上海洋山保税港区启动国际贸易“单一窗口”试点。上海自贸区国际贸易“单一窗口”按照世界各国实践经验建设,将“一个平台、一次递交、一个标准”作为改革推进方向。“一个平台”指企业所有申报行为只面对一个平台,相关部门的监管信息只通过一个平台反馈申报人,各监管部门通过一个平台实施信息共享。“一次递交”指企业只需向平台一次递交全部申报信息及相关材料,已通过单一窗口受理的申报信息,相关政府机构不应再要求企业提交。“一个标准”指各监管部门要求企业提交的单证和电子数据的格式、种类等,应采用统一的标准规范^[5]。国际贸易“单一窗口”方便企业随时随地录入申报数据,减少重复录入工作,降低企业成本,大幅提升通关效率。

国际贸易“单一窗口”成为自贸区试验的重要内容和具有标志性的制度创新。在2018年世界银行营商环境评估中,上海重点推荐了上海的国际贸易单一窗口举措。“单一窗口”取消行政性收费,增强透明度并鼓励竞争,压缩了“跨境贸易”的时间和成本。因此,该项举措成为提高上海营商便利程度的重要因素。截至2018年8月,上海国际贸易单一窗口对接着22个部门,已服务27万家企业,处理着全国近1/3的进出口贸易量^[6]。2017年底海关总署已向全国推出标准版国际贸易单一窗口。另外,上海自贸试验区的“先进区、后报关”“自行运输”“批次进出、集中申报”等多项海关监管创新制度已率先对接世贸组织《贸易便利化协定》,通关无纸化率从自贸区挂牌时的8.4%大幅提升至90%以上^[7]。(www.daowen.com)

(三)自贸区率先落实其他各类开放政策

自贸区负面清单框架下,许多行业的扩大开放率先在自贸区推进实施,特别是服务业的扩大开放。例如上海自贸区共推进54项开放措施,其中第1批23项措施,第2批包括了31项措施,其中涉及建筑业、采矿业、制造业17项,涉及服务业37项。在上海自贸区设立之时,金融开放成为各界关注的焦点,特别是资本账户开放和跨境投融资的自由化和便利化。上海自贸区建立了自由贸易账户体系,为企业跨境资金在岸运作提供了便利,节约了成本,也为上海各类金融要素市场的国际化运作提供了平台。除了投资服务金融领域的开放,在人员进出境便利化方面,自贸区也率先试点,走在全国前列。公安部分别于2015年和2016年实施支持上海全球科创中心建设的12项和10项政策,为上海吸引国际人才、外籍专家商务往来提供了便利。随后,相类似的政策在其他自贸区进行推广实施。

相对而言,由于各类服务业国内监管制度繁杂,单一的市场准入政策已无法取得明显成效,再加上近年国内外金融形势严峻多变,资本账户开放趋于谨慎和保守,因此目前自贸试验区在服务业和金融开放领域的改革力度显得不如预期。

(四)率先推进政府职能转变,完善事中事后监管和风险防控监管体系

除了对外开放,政府职能转变是自贸区改革和制度创新的重点之一,其核心要求是从过去偏重事前监管转向完善事中事后监管。针对特定风险,建立专门的风险防控体系。在此监管体系理念下,各自贸区积极推进商事登记制度改革和对外投资备案管理制度,促进投资便利化,在逐步放松事前审批的同时,通过信用体系改革、监管信息共享等制度,完善事中事后监管。同时,针对金融风险、国家安全风险和垄断风险,建立适应于自贸区的风险防范体系。