面对国际经贸新局势和国内经济结构调整的新挑战,我国提出了系统性的改革和开放要求。2013年底,中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》^[3]明确提出要“构建开放型经济新体制”,其中包括了三个方面内容:一是投资体制改革,包括扩大服务业对外开放、对外投资改革、投资审批制度以及投资协定商签;二是加快自贸区建设形成面向全球的高标准自由贸易区网络;三是在区域上,扩大内陆沿边开放,推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设,形成全方位开放新格局。2015年5月,中共中央和国务院发布《关于构建开放型经济新体制的若干意见》,全面阐述构建开放型经济新体制的总体目标和总体要求,以及构建开放型经济新体制的十方面内容。该文件涵盖外资和对外投资、贸易、金融、区域全方位开放战略、“一带一路”倡议和安全保障体系等(见图3-1)。本部分从四十年改革开放经济体制变化的纵向发展角度,阐述我国开放型经济新体制中“新”的主要体现。

图3-1　开放型经济新体制主要领域

●资料来源:《关于构建开放型经济新体制的若干意见》。

(一)推进投资贸易金融领域的自由化和便利化改革

在开放模式上,开放型经济新体制推进实施外商投资负面清单管理模式,负面清单准入模式对投资开放有高标准要求;另一方面,负面清单准入模式有助于提升开放政策的透明度,同时我国将通过逐渐缩短列表,不断扩大开放度。

从改革开放以来看,1979—1994年,我国对外资的态度从排斥转为积极利用,对外资的限制不断减少,建立了一系列利用外资的法规体系,对外资实施普遍的优惠政策。从1995年开始,我国发布了《外商投资产业指导目录》,将外商投资产业分为鼓励类、限制类和禁止类项目。自1995年《外商投资产业指导目录》发布到2017年底,我国根据不同时期经济发展需要,先后对指导目录进行了7次修订,分别是1997年、2002年、2004年、2007年、2011年、2015年、2017年。2018年6月28日,经过五年的自贸区负面清单试验,商务部和发改委发布全国版《外商投资准入特别管理措施(2018年版)》(负面清单)。根据该文件,2017年6月28日国家发展和改革委员会、商务部发布的《外商投资产业指导目录(2017年修订)》中的外商投资准入特别管理措施(外商投资准入负面清单)同时废止,而鼓励外商投资产业目录继续执行。在开放内容上,过去的开放主要集中于制造业,新体制将重点扩大服务业开放。由于服务业投资程序往往成为准入的壁垒,因此重点推进外商投资审批制度和其他各类行业准入制度改革,从偏重事前审批转向事中、事后监管。

在金融领域方面,过去我国金融机构以国内业务为主,国际竞争力有限,金融市场也刚起步,因此金融开放较为保守。例如以外资新设机构为主,在外资股权比例上进行严格的限制,对外资并购境内金融机构进行严格限制。随着我国金融机构竞争力的逐步增强,金融开放将进一步提升,同时将推进人民币国际化和推进资本项目可兑换,改革和完善汇率形成机制,推动资本市场双向开放。但由于金融改革和开放涉及系统性风险,因此改革推进相对谨慎。

外贸方面实施外贸可持续发展新机制,通过提高贸易便利化水平和各项政策创新和政策国际协调,保持外贸传统优势,培育外贸竞争新优势,实现健全服务贸易促进体系以及实施质量效益导向性的外贸政策,健全贸易摩擦应对机制,维护国内产业企业合法权益。

(二)建立促进“走出去”战略新体制

对应于我国双向投资并重的情况,我国需要建立促进“走出去”战略和服务企业对外投资的新体制。改革开放以来,我国境外投资国内制度从无到有逐渐建立,境外投资管理的目标从严格限制发展至支持鼓励,境外投资国内制度体系不断完善^[4]。1978年,我国才开始允许企业出国办企业,但基于外汇有限,仅个别企业能到境外开办企业;20世纪90年代我国逐渐建立起严格的境外投资审批制度和管理办法;20世纪90年代末,境外投资政策限制措施开始松动,允许企业在境外设立贸易公司或开展加工装配业务;2004年我国投资体制改革明确企业的投资自主权,境外投资从审批制转为核准制和备案制。

2013年以来,根据十八届三中全会“落实企业投资自主权,发挥市场配置资源的决定性作用”的要求,企业投资主体地位得以进一步确立,境外投资管理“简政放权”和“放松管制”的改革不断推进落实。2013年,我国率先在上海自贸区推进实施一般项目对外投资备案制;2014年,国家发改委在全国推广境外投资项目备案管理制度,同年,商务部在全国推广的境外投资开办企业备案管理制度等。

从目前看,由于我国对外直接投资起步较晚,发展时间短,对境外投资环境的了解渠道相对较少,境外商会协会的网络尚不完善,且我国投资协议签署时间较早,多是以资本输入国立场签署,对海外投资利益的保护能力较弱,因此,在对外投资方面,需要政府在企业商会、中介服务、投资协议和税收协议服务方面提供更多的支持,而政府在这方面的能力也有待改善。(www.daowen.com)

(三)要形成全方位开放新格局

基于我国内陆基础设施的改善,以及高速铁路网、公路网和航空网络的提升,我国内陆地区、沿江地区和沿边地区将协调开放,实现东中西协调、陆海统筹的全方位开放新格局。目前,我国第三批7个自贸试验区中,有5个是内陆自由贸易试验区,在对外开放方面已取得了一定成效。

在境外开放区域方面,我国实施“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”为主要内容的“一带一路”倡议,深化与沿线国家多领域、多层次的经贸合作。在区域上,“一带一路”倡议与推动我国沿边内陆开放发展的目标是高度统一的,特别是陆上丝绸之路经济带就是拓宽内陆开放的国际通道的重要平台。

(四)积极参与全球治理,拓展国际合作新空间

我国2001年加入WTO,当时“入世”时国内有不少反对意见,但经过十几年的运作,我国“入世”红利明显。根据我国立场,我国将维护多边贸易体制在全球贸易投资自由化中的地位,同时将积极在未来WTO改革中提出主张和立场。但由于多哈谈判停滞,全球区域贸易协议快速增加,我国也需要积极建立高标准自由贸易区网络。2002年,我国开始对外签订自由贸易协定,但最初主要涵盖货物贸易。2013年以来,我国提出要实施自由贸易区战略。2015年11月9日,中央全面深化改革领导小组第十八次会议审议通过《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》,我国对外签署综合性自由贸易协议的节奏明显加快。截至2018年11月,我国已签署自贸协定16个,涉及国家和地区24个,正在谈判的自贸区协定共14个。

(五)完善营商环境和建立开放经济的支持保障体系

在开放经济下,单一的针对外资的各类开放政策已经不足够,投资者,无论是国内还是国外,需要一个稳定、公平、透明、可预期的营商环境,而营商环境包括了各类指标,例如竞争环境、法治状况、税收征管成本和税收负担、政府管理效率、知识产权保护能力、电力提供、人才吸引能力等。为此,我国许多城市根据国际标准的营商环境要求,积极逐项改善营商环境各项指标,这也是开放型经济新体制的改革内容要求。根据世界银行2018年10月底发布的营商环境报告,我国营商环境在全球的排名一次性提升32位,世行团队认为,中国在开办企业、办理施工许可证、获得电力、纳税、跨境贸易等七个类别的改革中取得了突出进展,表明近年中国改革取得了成效。

与此同时,开放经济新体制还需要开放的人才政策作为支撑保障。随着我国对外开放水平的提升,我国人员进出境来往更加密切,来华工作生活的外国人不断增加,与此同时,全球人才流动明显加快,各国对国际人才的竞争日益激烈。自中共十八大以来,我国持续推进人才体制改革,建立更加开放的人才政策,改革签证政策和外国人永久居住政策,便利人员商务往来,以集聚国际化人才资源,同时通过打造对外开放战略智库,促进国际人文和文化交流。目前,我国已组建国家移民管理局,将公安部的出入境管理、边防检查进行职责整合,由公安部管理,以加强协调移民和出入境管理。

(六)有效管控风险,健全开放型经济安全保障体系

改革开放开始阶段,我国对外开放水平相对较低,且多为竞争性行业的开放,对于影响公共利益的许多领域如教育、医疗并未大幅开放;对具有垄断性行业特点的行业如电信通信、铁路运输等开放程度有限;在金融领域,资本账户受到严格管控,境外金融风险传染至境内的渠道能够得到相当程度的阻断;对外商投资也实行较为严格的审批制度。因此,在相对低水平开放和严格审批外资的情况下,许多涉及公共安全、公共利益的专门审查机制并没有必要建立。

在高标准全面开放背景下,某些特定领域的开放政策可能影响我国国家核心利益,或对我国经济安全和稳定造成威胁,因此需要建立一套系统完备、科学、高效的开放型经济安全保障体系。安全保障体系主要包括外商投资国家安全审查机制、“走出去”风险防控体系、出口管制体系、产业安全预警机制和金融风险防控体系等。因此,安全保障体系是和开放水平和开放模式密切相关的。对外资越开放,核准程序越简化,各类安全保障制度的重要性就越高。典型的如投资安全审查机制。在改革开放初期,我国外资并购国内企业的情况较少,且执行相当严格的产业政策。因此,国家安全审查一直依附于行业准入审批之中,没有专门的法律法规和审查程序。21世纪以来,外资并购我国境内企业的情况增加,同时外商投资产业政策不断放松,对外资的开放度越来越高,依附于行业审批的国家安全审核已无法满足保障国家安全的要求,因此我国2011年建立了外资并购安全审核制度。随着负面清单管理模式和投资备案制度的推出,基于风险防范考虑,我国2015年建立适应于自贸区的外资安全审查制度。不过目前,我国在许多领域的开放程度仍十分有限,安全底线作用的各类安全保障机制尚未发挥其作用。