冷战结束后，国际经合组织发展援助委员（OECD/DAC）探索推出“援助有效性”评估框架，既统合发达国家的援助行为，也旨在规制新兴援助国。1996年，OECD/DAC发表了题为《发展合作在塑造21世纪中的作用》的报告，初步提出援助有效性概念，强调国际发展合作模式应从援助国主导向受援国主导转变。^[1]2002年3月，联合国在墨西哥蒙特雷市召开发展筹资大会，并通过了《蒙特雷共识》，呼吁采取措施增强援助的有效性，要求援助国根据受援国发展需要和目标提供援助，增加受援国对援助方案的参与，降低援助行政成本，取消援助附加条件，加强援助政策协调和成果评估。^[2]2003年2月，经合组织与世界银行联合在罗马组织召开了首届援助有效性高层论坛。与会方主要讨论如何通过加强援助国之间的协调来提高援助有效性。^[3]2005年3月，OECD/DAC在巴黎召开第二届援助有效性高层论坛，来自91个发达国家和发展中国家以及39个多边发展组织和非政府组织的高级别代表聚集在一起，讨论衡量援助有效性和提高援助质量的新规则。会后达成了《巴黎宣言》，成为“援助有效性”评估的指导性文件。

《巴黎宣言》提出提高援助有效性的五项原则，旨在规范所有援助国的行为。一是主导权原则，伙伴国（即受援国）在制定和落实本国发展政策和战略过程中行使有效的主导权，并协调在本国开展的各种发展合作行动；援助方应尊重伙伴国的主导地位并帮助他们加强行使主导权的能力。二是一致性原则，援助方制订可预测和指标清晰的年度和中长期援助计划，援助计划应与伙伴国的国家发展战略保持一致并尽可能使用伙伴国的管理机构和管理系统（包括公共财政管理、会计、审计、采购、监督等）来实施；伙伴国在援助方支持下加强能力建设，并采取必要的改革措施，建立符合国际规范的公共财政制度和国家采购制度。双方共同对改革进展进行评估。此外，援助国继续推进援助“解除捆绑”进程。三是协调性原则，援助方采取更加协调的援助行动，采用统一的援助方案以及筹资、实施、监督、评估和报告机制，减少重复行为，降低援助成本。四是绩效管理原则，重视援助效果，建立以结果为导向的援助绩效评估体系。五是共同责任原则，受援国与援助国在使用发展资源和实现发展目标上共同承担责任。^[4]

为监督《巴黎宣言》的执行情况，OECD/DAC于2008年9月在加纳首都阿克拉召开第三届援助有效性高级别论坛。会议对《巴黎宣言》的执行情况进行了中期评估，认为《巴黎宣言》的落实取得了一定的进展，如许多发展中国家提高了对公共资金的管理水平，援助方在受援国逐步加强援助活动的协调。但评估同时认为落实的步伐太慢，改革力度不够。会议通过了《阿克拉行动议程》。议程提出要加快《巴黎宣言》的落实进度，同时对《巴黎宣言》的有关原则进行了进一步的发展和细化。一是主张加强发展中国家的发展主导权。援助国要最大限度地利用受援国的体系实施援助项目，同时，发展中国家政府在制订国家发展政策以及实施和监测国家发展计划时要与议会、地方政府以及公民组织密切合作。二是呼吁建立更有效和包容性的发展伙伴关系。援助方加强分工合作，减少项目重叠，降低管理成本。援助国要最大限度地推进援助“松绑”进程。议程首次对南南合作的方式和特点给予认可，认为南南合作是南北合作的有益补充，并对援助主体的多元化特别是公民社会组织（CSO）的参与表示欢迎，鼓励所有发展援助的参与方在发展合作中将《巴黎宣言》的相关原则作为参考。三是重视发展成果。援助双方要提高援助透明度，相互间开展评估和审议，就发展成果相互问责并同时对各自公民负责。援助方要提高援助可预见性，向发展中国家提供3到5年援助资金和实施规划。^[5]

为尽快将南南合作以及其他形式的非传统发展合作纳入“援助有效性”评估框架，OECD/DAC于2011年11月在韩国釜山召开了第四届援助有效性高层论坛。在会前磋商成果文件的过程中，发达国家和新兴经济体就南南合作性质和所承担义务的表述产生分歧。尤其是发达国家要求开展南南合作的发展中国家，特别是新兴经济体，在从事国际发展合作活动中使用与发达国家同样的监督指标和评估标准，这一要求遭到中国、印度等新兴发展中国家的反对。各方未能就成果文件达成一致。在釜山会议上，磋商小组和发达国家与中印等国就草案进行了多轮磋商，最终接受了中印两国联合提出的修改文案。会议最终通过了关于构建有效发展合作伙伴关系的《釜山宣言》。

《釜山宣言》主要包括两项主要内容。一是在肯定援助有效性原则落实效果的基础上，将“援助有效性”概念扩展为“发展合作有效性”。相比20到25年前，目前援助国对援助实施过程的干预更少，援助做法更加透明。但援助有效性各项原则的落实进度“既不够快速也不够深远”。同时，对于发展问题，发展中国家自身的财政收入应发挥更大的作用。为此，要支持发展中国家加强关键部门的机制和体制建设，并采取必要的改革措施，以便更有效地调动资源和提供服务。二是在明确南南合作的性质和所承担发展责任的基础上，提出建立发展合作全球伙伴关系。《釜山宣言》指出，南南合作、三方合作、新型公共—私人部门合作、促贸援助、公民社会组织和慈善机构的援助活动，以及其他发展合作模式的作用越来越突出，成为南北合作的补充形式。^[6]因此，有必要构筑一个新的全球发展伙伴关系。该伙伴关系建立在共同的目标和共享的原则基础上。共同的目标就是实现可持续发展。

从《巴黎宣言》到《釜山宣言》，OECD/DAC确立了国际发展合作新的行动准则，并和《千年发展目标》和《蒙特雷共识》一起构成国际发展合作新的政策和规则框架体系，共同指导新时期国际发展合作的开展。应该承认，援助有效性原则的提出具有一定的合理性，是国际发展援助理论的重大进步。例如，援助有效性原则强调受援国对本国发展战略以及外来援助的实施和协调拥有主导权，这是新规则相对传统规则最明显的重构和进步，改变了多年来发展中国家被动接受发展援助的情形，对发达国家强迫受援国接受西方发展理念起到了一定的遏制作用，同时，也推动了受援国制定本国发展战略能力的提高。再如，援助有效性原则注重援助结果，强调援助的计划性和可预测性，注重效果评估，这些规则有助于提高援助的针对性和效率。

但是，援助有效性议程一直由发达国家主导，更多地体现了发达国家的思路。发展中国家虽然积极参与，但话语权和影响力毕竟有限，很多规则仍是由发达国家主导制定，还存在不少局限性。主要表现在：

其一，援助国通过援助干涉受援国内政的情形并没有根本性改变。《巴黎宣言》倡导受援国在利用援助资源时有更大的自主权利，援助国应尽可能使用受援国的体系实施援助项目，但同时要求受援国必须在援助国的“帮助”下采取改革措施，改善国家治理，援助国参与对受援国治理能力改善方面的评估。也就是说，受援国必须建立符合西方价值观的国家治理体系，才能取得对发展援助的主导权。从这个意义上说，援助国并没有将发展援助领导权毫无保留地让渡给受援国。在实践中，西方国家常常对受援国实现机制体制改革抱有不切实际的希望。西方国家从未放弃以援助为手段干涉受援国内政，经常对“不听话”的发展中国家实施打压。

其二，援助有效性规则的另一个不足是对援助量的重要性强调不够。多年来，西方发达国家援助投入不足一直是影响援助成效的重要因素。在讨论发展援助的各个国际场合中，发展中国家最关心的就是援助国能否兑现援助承诺，其提供的援助规模何时才能达到联合国多次提倡和呼吁的目标，即占到援助国国民总收入的0.7%。但发达国家对这一问题一直采取回避的态度，援助有效性各届论坛成果文件对增加援助规模未给予足够的重视和强调，更没有设置指标和完成的年限。自2005以来，官方发展援助占援助国GNI的比例在0.3%左右，远未达到联合国倡导的0.7%的水平。众所周知，一定规模的量变才能导致质变。发展援助执行的质量无论多高，如果没有一定的规模，则难以对发展产生足够的影响。特别是国际经济危机以来，发达国家兑现援助承诺，增加发展援助的动力越来越不足。在援助有效性釜山论坛上，发达国家抛出发展有效性的概念，降低发展援助的作用，强调受援国利用本国财政资金满足发展需求的重要性，要求中等收入国家承担更多的发展援助责任，私人资本应对发展做出更大的贡献，这反映了发达国家推卸、转嫁国际发展援助责任的心理。(www.daowen.com)

专栏18——西方援助落入腐败和官僚化陷阱

近期西方舆论频繁围攻中国对外援助，甚至还杜撰“债务外交”这样不伦不类的概念来指责中国对其他发展中国家的正常援助。之所以要造出这种言论，不仅源于西方因面对新兴国家崛起而产生的焦虑，更深层次的内因在于西方国家正面临自身援助体系的整体性困境。

西方援助体系以政府主导的双边援助为主、以对联合国及地区开发银行进行捐款的多边援助为辅，并积极支持国际非政府组织（NGO）开展活动。当前这三种渠道无一不走向异化，并不同程度地打上了“死结”。

受本国民粹主义影响，西方发达国家政府主导的援助发展意涵淡化、公信力下降。援助被当作政治工具，仅投资于有助提升本国竞争力、改善本国利益的领域，并不能真正促进受援国发展。这就导致受援国对西方援助动机的普遍鄙夷。笔者近来与一位尼日利亚高级外交官谈到发展援助时，他一改克制、温和的“外交表情”，愤怒地说：“难道我们会相信西方援助是无私的？是慷慨的？是为我们着想的？”此外，近期卢旺达放弃特朗普政府的贸易援助，誓言发展本土纺织业的做法，也让西方援助国大跌眼镜。

国际多边发展机构陷入“自身利益独立化”、害怕评估，导致丑闻频出。国际发展机构雇员由几十万人的精英群体组成，他们拥有中产偏上的高收入，以及明朗的职业发展前景。通常经过国际多边机构几年的历练后，在本国的涉外领域都能谋得更高的职位。这就导致一些西方精英开始固化和加紧维护自身利益，使用各种手段使例行的评估工作表面化。笔者曾在非洲访谈一位相关机构的负责人，如果发现援助项目执行中存在违规和腐败问题怎么办？他的回答倒是开诚布公，说一般会掩盖，因为一旦公布就会影响到他继续获得持续的拨款，那他就失业了。而去年年底联合国在主要注资国的强烈呼吁下对“乌干达难民援助计划”进行调查，发现耗资数百万美元的腐败和不当行为证据。英国旋即宣布停止援助拨款，德国紧随其后。德国驻乌干达大使阿尔布雷希特·康泽表示：“对于贪腐行为，德国非常震惊。特别是德国的很多援款来自私人捐款。当捐款人发现自己的捐款没有被很好地使用甚至被挪用时，愤怒可想而知。”

国际NGO正处于道德外衣掩盖下的“问责盲区”，官僚作风严重。笔者在刚刚开启田野调查的时候，就存在一个困惑——为什么越落后的发展中国家，越有超豪华的国际酒店和消费场所？例如安哥拉的首都罗安达就是世界上消费最高的首都。鳞次栉比的高楼大厦与当地的贫民窟形成了极强的视觉冲击。这些高消费场所肯定是当地居民消费不起的，那又是给谁的呢？受援国的官员给了笔者答案，原来他们每年要接待上千名国际NGO派来的各类专家。这些专家每年要到受援国公干，住国际酒店、租车进行“考察”。他们以援助为名，设立专门网站，不但能收到大量国际募捐，还能申请本国政府支持。但是观察家也发现，国际NGO的筹款能力与其实际用于发展的支出存在巨大鸿沟。以缅甸风灾为例，某西方NGO募得了上亿美元的善款，实际对缅甸的救灾支出也就十几万美元，而这些NGO的工作人员所做的可能仅仅是在网络上复制粘贴了风灾的照片到募款网站上。难怪当地人会说“是国际NGO援助了缅甸吗？是的，但是，缅甸首先养活了NGO！”除此之外，这些NGO的文牍主义也一点不比西方政府机构差。他们要求受援国填写包括项目方案、拨款进度申请、评估报告等各类烦杂的文件，这也是导致越来越多的受援国不希望本国出现国际NGO的原因。而西方国家的政府机构也不是没有发现这个问题。一位非政府组织高管表示，“与过去相比，她的组织对美国政府的声音和影响力更小。我们经常像承包商一样被对待。在美国政府看来所有非政府组织都很相似。”

西方援助体系在设计之初确实具有先进性，它考虑到了官民互补、权力制衡以及问责与监督等多面因素。但是任何事物的发展如果不进行自身的反省和调整，都将被时代所抛弃，西方援助体系也不能例外。仅仅依靠打压新兴援助国根本无助于西方走出整体性困境，历史同样将给出证明。

（载《环球时报》2019年6月17日）