中国对非援助根据中非双方的发展诉求不断调整，在理念和政策上都积累了宝贵的经验，形成了中国特色的对非援助模式，不仅受到了受援国的广泛欢迎，也逐渐赢得了国际社会的客观评价。然而，当前受全球经济低迷的影响，发达国家保护主义、民粹主义抬头，发展援助不但在规模上出现了不同程度缩水，而且在目标和动机上也逐渐沦为实现国家利益的工具。而非洲国家正在经历经济快速发展向工业化、现代化的双重转型，需要更多的外部支持和助推，因此对中国援助寄予更多期待。如同习近平总书记在2018年6月中央外事工作会议上所言，“世界处于百年未有之大变局”，^[50]中国对非援助的意义和价值也正在超越中非关系的范畴，影响着全球发展治理权力建构的变革。面对时代的要求，中国对非援助应该在总结和继承历史经验的同时实现新的突破，具体而言应处理好以下三对矛盾：

第一，不附加政治条件与确保援助效果之间的矛盾。中国对非援助从启动之初就强调“不附加政治条件”，这在中国援助以援建基础设施和提供技术援助阶段并不存在问题，因为硬件设施和硬核技术的实施效果具有可视性。但是随着当前中国对非援助将加强治国理政交流、提升非洲治理能力作为重要内容，如何保证援助效果则需要认真研究。能否落实和应用则完全取决于非洲国家自身的意愿，而非洲有些国家在政务公开和监督机制方面暂时的不足弱化了变革的主观意愿，导致治理能力提升与中国对非援助或难以及时建立起“强相关”。以“一站式服务”的实施效果为例，部分非洲国家主管经贸的官员曾参加过中国政府举办的官员培训，深入学习了中国为外国投资者提供的“一站式服务”并应用于本国以优化营商环境。但是在实践中中国投资者都反馈“根本没有什么简化审批流程”。^[51]由此推之，如果治国理政经验交流只停留在当地行政部门的口头和文件里，缺乏监督与评估，那么提升非洲国家治理能力的效果肯定会大打折扣。基于此，中国对非援助在不附加硬性改革条件的前提下，要保障援助效果就一定要加强评估。这种评估既要包括对中国自身对援助项目设计、执行及是否实现预期效果的综合性自评估，更重要的是要包括将受援国相关方视为平等、独立的发展合作伙伴的评估。这种评估有别于援助附加政治条件，前提是在项目设计和执行的各个环节都将受援国作为平等的合作伙伴，依此逻辑才能保证责任共担和相互问责的合法性。

第二，尊重受援国自主发展与提升援助可持续性之间的矛盾。中国对非援助始终以非洲国家自身的发展意愿为前提，援助项目的设计都以非洲主动提出的诉求为基础。这种对非洲国家实质性的尊重不仅使得非洲受援国领导人在国家的发展规划中更有信心、加强了其政治领导的合法性，而且也提升了非洲在国际发展援助领域的议价能力。例如，中国援助使得安哥拉在与IMF的贷款谈判过程中更有底气，几次拒绝了IMF的硬性改革要求。然而随着中国对非援助规模的扩大，中国企业的参与积极性不断升高，有些企业开始利用“尊重受援国自主发展”这条原则与受援国主动接洽，甚至从自身获利的角度做出项目可行报告提交给受援国，让其向中国政府主动提出。这就是所谓的优惠贷款项目中存在的“企业倒逼政府”的现象，导致一些援助项目盲目启动、盈利能力不足、后续还款困难，成为西方国家批评中国将非洲推入“债务陷阱”的口实。针对该问题，中国政府亟须在尊重受援国自主发展意愿与加强项目前期评审之间明确边界，可以考虑与受援国政府部门一起进行项目调研、客观进行盈利能力与还款能力评估，从而避免在受援国政府主动提出时陷入“原则性”被动。此外，针对交付后出现还款困难的项目，中国可与受援国政府一起研究如何进行商业化盘活的方案，支持受援国政府以公开招标的形式引进投资或股权转让。

第三，突出中国援助管理模式比较优势与开展国际合作之间的矛盾。中国对非援助在政策设计、援助领域以及资金流方面都迥异于西方，为非洲国家提供了获取外部支持、实现现代化的另一种选择。随着非洲国家对中国援助的认可度与期待值的提升，西方主导的发展援助体系对中国的态度也从竭力挑剔转变为正视与反思，政策也从直接抨击演变为接触和影响。2011年以来OECD/DAC大力倡导建立“全球有效发展合作伙伴关系”（GPEDC）、官方可持续发展援助发展援助总量（Total Official Support for Sustainable Development，TOSSD）评估方法，以及新近推出的统计口径赠予等值法（Grant Equivalent）等都有将中国的援助管理模式吸纳其中的战略意涵。同时，美国、法国、英国以及澳大利亚等DAC成员国接连向中国投来针对非洲开展三方发展合作的“橄榄枝”，日本甚至设想直接在三方的友好城市间开展发展合作以绕开国家层面的烦琐批复。^[52]针对如此复杂的国际发展援助格局，在战略层面上，中国作为全世界第二大经济体以及最大的发展中国家要想为发展中国家代言显然不能隔绝于体系之外；在技术层面上，中国也有必要学习和借鉴国际经验，实现优势互补。因此，建议中国以更加开放、包容的态度开展与DAC国家以及印度、泰国等新兴援助国的三方或多方合作，实现理念、能力与资金的互补，共同为非洲现代化的发展提供助力。

综上所述，70年来中国对非援助在理念和实践上都实现了创新和突破，为非洲国家的民族独立和经济发展做出了不可磨灭的贡献。随着中国经济实力和国际地位的提升，广大发展中国家对中国的预期不断攀升，希望中国能够扩大对外援助规模、能够为发展中国家更多发声、能够让全球发展更多体现发展中国家的诉求。站在新的历史起点，回望70年的发展历程可以得出的基本结论是，中国的发展既离不开与非洲等发展中国家的合作，也无法独立于世界体系之外。未来中国应在继承和发扬不附加政治条件、推动受援国自主发展的传统优势的基础上，与时俱进，不断根据非洲国家发展形势调整对非援助管理方式，为推动非洲国家的可持续发展以及非洲大陆群体性崛起贡献力量。

专栏15——积极担当全球治理责任

继《对外援助管理办法》以中华人民共和国商务部令形式颁布以后，中国政府又出台了《对外援助成套项目管理办法》《对外技术援助项目管理办法》《对外援助项目实施企业资格认定办法》《对外援助物资检验和验放管理办法》《对外援助物资项目管理办法》《对外援助项目采购办法》等一系列对外援助政策法规，积极推进对外援助法制化进程，彰显了大国担当责任、积极参与全球治理的信心和决心。

此次出台的系列对外援助管理办法主要体现了如下特点：(www.daowen.com)

首先，坚持依法行政。其一，依据《行政许可法》制定的《对外援助项目实施企业资格认定办法》将全部援外项目实施企业纳入行政许可，其中成套和物资项目总承包企业采用一般行政许可，其他主体通过资格招标的方式进行行政许可。其二，《对外援助项目采购办法》实现了与《政府采购法》全面对接，统一规范了各类援外项目采购制度，适用于选定各类援外项目实施企业的活动，包括成套项目总承包企业和项目管理企业、物资项目总承包企业、技术援助项目实施单位、人力资源项目实施单位和各类咨询服务单位。其三，依据《招标投标法》的基本原则，进一步完善现行援外项目的竞争招标制度，加强对任务分配权的内控和监督，落实公平、竞争、效率的竞争原则。

其次，转变政府职能。政府主要负责政策规划、法规制度建设、项目前期可行性研究、项目立项和项目后评估；执行管理机构主要负责援外项目立项后的组织实施和监督管理工作；项目的事务性和技术性管理工作交由市场主体承担。政府退出微观事务管理，进一步转变政府职能。同时，进一步强化项目管理机构的监管职能，针对各类型项目均规定按实施阶段和要素进行管理，在落实实施主体责任的同时，对项目管理机构的具体监管环节和监管内容提出明确要求。项目管理机构可综合运用资金拨付、内部审计、检查验货、中检验收、项目巡检等方式，加强对外援助项目的事中和事后监管。

再次，创新管理方式。一方面，减少了援外项目实施主体。《对外援助成套项目管理办法》将1993年以来援外成套项目由考察、勘察设计、施工、监理等多个实施主体分工制衡的传统实施模式，简化为“项目管理+工程总承包”的新型实施方式，将实施主体减少为项目管理公司和工程总承包企业两类。这有利于分清责任主体，落实各方责任，从而提升管理效率。另一方面，推动了援外项目的本地化实施。《对外援助成套项目管理办法》在传统“中方代建”模式的基础上引入“受援国自建”模式，允许受援方在中国政府援助资金和技术支持下，自行负责成套项目的勘察、设计和建设全过程或其中主要阶段任务，并相应承担建成后运营、维护责任，中国政府对受援方自建项目采取外部监管的管理模式。

最后，防范廉政风险。一是政府部门退出微观事务管理，加强项目管理机构对项目的监督管理，减少行政审批事项。二是加大援外项目的评估和监督力度。三是建立援外项目风险承担机制及风险保障措施。四是完善企业资格认定制度。通过建立实施企业资格认定公开监督机制，优化实施企业队伍。综合考虑实施企业的技术资质、业绩、金融资信条件、履约能力和诚信情况等，科学设定资格审查和资格招标条件，确保有实力、有能力的优秀企业进入援外实施企业队伍。对于不具备申请资格或不符合条件的企业，可撤销其资格；实行资格动态管理，资格有效期3年，到期重新审查时，对于违反援外规章和合同规定受到处罚的企业，将取消其资格。

上述对外援助管理办法从行政法规层面规范了中国对外援助工作，体现了中央和国务院关于全面深化改革、行政审批制度改革以及推进依法治国的具体要求，进一步提升了中国对外援助服务国家对外战略的能力和水平，从而有力推动了中国参与全球经济治理的进程。

（载《国际商报》2016年1月13日）