“二战”结束后，对外援助正式进入西方公共政策视域。关于对外援助的目标，尽管各援助国在政策宣示上存在差别，但实现政治利益都是基础。而西方援助的“利己性”又导致其援助“失灵”。相比之下，中国对非援助从创建伊始就迥异于西方的援助理念，援助不附加政治条件、尊重受援国自主发展是中国对外援助的基本原则，是有别于西方的真诚之举。这是由中国与广大非洲国家相同的半殖民地国家的历史经验、南方国家的身份定位以及独立自强的发展任务决定的。

关于对外援助的目的，西方学术界已经形成了基本共识——对外援助有助于实现援助国的政治目的。现实主义认为，对外援助是一种工具，本质是用贿赂手段来实现政治目的，即便是人道主义援助也概莫能外。^[13]制度主义认为，多边援助尽管强调援助国拥有超越国家利益之上的共同利益，但是其在资金投向上也摆脱不了地缘政治的影响。例如，欧盟的援助大部分投向了前殖民地国家。^[14]建构主义认为，即使援助国声称要推进的减贫、可持续发展等援助目标是价值中立的，但是只有对援助国来说受援国既没有地缘政治价值也没有经济价值时，援助措施才可能中立化，预期的援助效果才可能实现。^[15]西方国家功利主义的援助理念自然导致了援助的“失灵”。但是，在反思的过程中，他们却把责任推到了受援国身上。西方援助国认为，正是受援国自身的治理能力低下导致了援助收效甚微。于是，他们以自身经验与语境下形成的新自由主义为政策依据，将援助附加政治条件，要求受援国必须按西方的要求进行改革，否则就停止援助。在此背景下，许多非洲国家被迫接受西方的私有化和民主化改革，导致政局动荡和经济衰退。特别是2008年经济危机爆发以来，激烈的地缘竞争、西方援助国国内民族主义和民粹主义的兴起导致援助国将发展援助作为政治工具，仅注资于有助于提升本国竞争力、改善本国利益的领域，并不能真正促进受援国发展。日益高涨的民族主义和民粹主义正在引发西方援助国特别是美国的孤立主义情绪，并呼吁政府将税收用于国内。美国人民越来越多地“通过竞争的眼光看待世界，变得不那么慷慨，并问‘这对我们有什么好处？’”甚至越来越多地从事全球发展的官员也希望回归民族主义本能，恢复“大国竞争”。^[16]

（一）不附加政治条件

作为一个从半殖民地起步获得独立的国家，中国出于同样或相近历史记忆，对发展中国家主权高度尊重，这是中国发展对外关系的基础和根本出发点。特别是在处理与发展中国家的关系上，中国格外强调绝不通过任何形式和渠道干预别国内政。中国与印度、缅甸等国共同倡导了“和平共处五项原则”，其精髓也进一步体现在1955年万隆会议确定的“十项原则”中。“和平共处五项原则”是中国外交的根本准则，其中“互不干涉内政”原则格外受到亚非国家关注。面对亚非国家风起云涌的民族解放运动，毛泽东在党的八大上明确提出：“必须给予积极的支持。”^[17]而针对如何支持的问题，周恩来在1957年中国人民政治协商会议第二届全国委员会第三次会议上提出，中国将力所能及地为亚非国家提供经济援助支持，这些援助尽管数量不大，“然而是不附带任何条件的”。^[18]这是中国领导人首次在国内工作中明示了援助不附加条件的原则。随后，周恩来在1964年访问亚非十国时将该原则纳入了《中国对外经济技术援助八项原则》，向世界正式公布。在该原则的指导下，整个20世纪六七十年代中国对非援助主要以无偿援助和无息贷款为主，不附加任何政治和经济条件，无私地支持非洲国家建设了一大批农场、工厂等经济基础设施项目以及剧院、体育场等公共基础设施项目，旨在支持广大非洲国家追求民族独立和主权独立的共同诉求。中国对受援国主权的尊重博得了非洲国家的广泛认可，也因此被“第三世界兄弟抬进了联合国”。^[19]在恢复中国联合国合法席位的大会上，中国代表团再次向世界宣布，中国对外援助“从来严格尊重受援国家的主权，不附加任何条件，不要求任何特权”。^[20]

1978年中国实行改革开放后，实现四个现代化成为中心工作。在定位与其他发展中国家的关系方面，中国开始强调与发展中国家共同开发市场和资源，促进共同发展。因此这一时期，中国对非援助逐渐发挥了推动中非双方经贸合作的作用。尽管更加注重项目的经济效益，在形式上也更加灵活，但是不附加政治条件原则却贯穿始终。1983年，中国领导人在访非期间宣布了“平等互利、讲求实效、形式多样、共同发展”的对外援助四项原则，但仍以之前的《中国对外经济技术援助八项原则》为基础。这与同期世界银行主导的对广大亚非拉受援国进行的大规模“结构调整”形成了鲜明的对比，这些附带经济体制改革条件的软贷款协议造成的灾难性后果在20世纪90年代逐渐显现。1995年，为了运用市场化手段扩大对外援助资金规模，中国开始通过政府贴息形式向受援国提供赠予成分高于25%的优惠性质贷款。但是，有别于世界银行、国际货币基金组织、日本协力银行等机构，中国提供的优惠贷款从未附加过任何政治条件。进入21世纪中国与非洲关系进入全面机制化时期，中国在中非合作论坛上多次宣布一揽子援助计划，并始终坚持不附加政治条件这一基本原则。2011年，中国政府首次公布《中国的对外援助（2011）》白皮书，再次重申中国对外援助“坚持不附带任何政治条件，绝不把提供援助作为干涉他国内政、谋求政治特权的手段”。^[21]

党的十八大以来，中国领导人将中非关系推向了共建“命运共同体”的高度，与非洲国家领导人积极分享治国理政经验，共同探讨解决自身发展及全球治理难题。中国对非援助成为治国理政交流的重要载体，通过官员培训、政党交流以及技术培训等多种方式，中国积极帮助非洲国家解决现代化发展中的难题，而不附加政治条件这一原则一以贯之，成为中非关系的精神内核。2013年3月，习近平主席在访问坦桑尼亚期间，再次向非洲国家以及国际社会宣示：“中国将继续为非洲发展提供应有的、不附加任何政治条件的帮助。”^[22]《中国的对外援助（2014）》白皮书中，中国重申对外援助“坚持不附带任何政治条件，不干涉受援国内政”的原则。^[23]2017年10月，习近平总书记在党的十九大上也向国际社会再次明确，中国尊重别国主权，“反对干涉别国内政”。^[24]

专栏12——对中国援助的质疑声太强

近日，菲律宾副总统莱妮·罗布雷多批评杜特尔特政府利用中国贷款支持马尼拉至比科尔高铁项目，称有可能导致菲陷入“债务陷阱”。其言论引来西方媒体跟风，演绎中国援助项目大都没有盈利能力，增加受援国的外债风险。

西方媒体早前还公布了美国威廉与玛丽学院中国对外援助资金数据项目（Aiddata）的所谓“成果”，称中国想从这些资金中获取可观的经济回报。这些言论掺杂在一起，构成对中国援助和贷款的一轮质疑风波。

这些言论和研究的谬误根源在于混淆了对外援助与发展筹资的边界。具体来说：首先，高铁项目有别于一般性公共基础设施，对东道国的运营能力、配套设施以及消费水平都有较高要求，在全球范围内都属于商业化项目。截至目前，中国从未利用对外援助资金支持过高铁项目，菲律宾副总统的言论显然是混淆了商业贷款与援助资金。

其次，基础设施是中国对外援助支持的重点领域，由于资金需求大、维护成本高，近年来西方传统援助国已鲜有涉及。而根据测算，到2025年全球范围内的基础设施投资需求将达到9万亿美元。中国从自身发展经验出发，利用援助资金支持广大发展中国家的基础设施建设，为其自主发展提供公共产品，而西方媒体却硬要探讨中国支持公共基础设施项目的盈利能力，明显是牵强附会。

中国对外援助是在南南合作框架下对发展中国家提供的发展筹资支持，是发展中国家间的互相帮助。中国以援助项目为依托，不直接对受援国政府的财政账户提供资金支持，从而避免在资金流通环节滋生贿赂与腐败。援助项目的确定与受援国的发展规划和需求对接，项目设计由双方共同协商完成。近年来，中国的优惠贷款项目也越来越注重项目移交后的运营和管理能力，旨在提升受援国的自主发展能力和优惠贷款偿还能力。

当前，世界经济进入危机爆发以来最缓慢和乏力的一次复苏。而与此同时，基础设施投资在发达国家和发展中国家均存在较大的缺口。这使得全球发展筹资领域不得不面临一场新的变革。一些机构已经开始探索改革，如2017年1月亚洲开发银行开始实施的软硬贷款窗口合并，模糊援助与发展筹资的边界，以此减小对受援国接受贷款的限制；而另一些国家则无法正视其援助能力有限的事实，他们不断对多边发展机构和受援国施压，对中国援助的批评其实也是这种压力和焦虑的投射。

我们也观察到，外界经常有意无意地将优惠贷款与其他发展性资金混合，令中国背上不必要的道德风险。在财政支出有限的情况下，我们应考虑厘清对外援助边界，创新发展筹资模式。未来可在对外援助中剥离优惠贷款，将其作为发展筹资的一种方式，赋予开发性金融机构更大的决策权和评审权，加强问责力度，从而降低贷款回收风险、提升资金流动速度；推动无偿援助、无息贷款与主权财富基金等开发性金融和商业贷款相结合，共同资助跨区域的大型基础设施建设；动员民间资本，适时在受援国家进行发债和私募，通过公私伙伴关系（PPP）和建设—运营—移交（BOT）等渠道实现政府援助与私人资本相结合。

（载《环球时报》2017年10月23日）(www.daowen.com)

（二）尊重受援国自主发展

新中国成立之初，中国在克服自身发展困难的同时积极支援支持非洲国家争取民族独立的斗争和发展民族经济。同为发展中国家，中国本着“己所不欲、勿施于人”的信念，尊重非洲自主选择发展道路，确保非洲国家在利用中国援助进行经济建设的过程中能够保持自主权。1956年6月，周恩来总理在第一届全国人大三次会议上指出，发展经济对于巩固民族国家的政治独立具有重要意义，因此中国愿意“帮助其他国家的经济发展”。^[25]对于中国援助要达到的效果和目标，周恩来总理对来访的非洲领导人直接阐明，是推动非洲逐步实现民族经济独立，而不是“造成你们对外国包括对我们的依赖”。^[26]之后，在《中国对外经济技术援助八项原则》的第四项中也对国际社会明确宣示了这一原则。^[27]在具体操作中，中国坚持“克己助人，采取无偿赠予或低息、无息贷款的方式提供援助”，^[28]支持受援国自力更生。基于此，应非洲国家领导人要求，中国为非洲国家援建了几内亚卷烟厂、坦桑尼亚印染厂、马里上卡拉制糖联合企业（简称马里糖联）以及苏丹纺织印染厂等一系列生产类项目，坦赞铁路、卢萨卡—卡翁马公路以及索马里贝莱温特—布劳公路等大型基础设施项目，以帮助非洲国家起步民族经济、激活造血能力。相比之下，美国、英国等西方国家往往因为这类项目投资巨大、难以在援助过程中施加战略影响而拒绝。^[29]

1978年，中国开始改革开放，中国在探索自身经济发展道路的同时更加深刻地认识到发展模式的多样性和自主性。对于对外援助，党和国家领导人坚信发展动力是内生的，为此对外援助要激发受援国自主发展的能力而不能造成对援助方依赖。1979年7月，邓小平在第五次驻外使节会议上指出，援助要对受援国有益，但“不要让它躺在援助国的身上”。^[30]随着中国经济实力的攀升，对非援助规模不断扩大，但是中国始终将受援国的需求作为开展援助的前提，即便是面对西方发达国家主动发出的对非开展三方合作的邀约，中国也将“受援国主导”作为基本原则。2011年，在《中国的和平发展》和《中国的对外援助（2011）》白皮书中，中国同样声明“尊重各国人民自主选择社会制度和发展道路的权利”^[31]“坚持帮助受援国提高自主发展能力”，通过中国援助逐渐推动受援国“走上自力更生、独立发展的道路”。^[32]

党的十八大以来，中国在系统总结自身在治国理政经验基础上，将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为工作重点，全面深化改革。同时，非洲在经历了“第三波民主化”^[33]浪潮后，出现了21世纪崛起的十年，继而又受到2011年“阿拉伯之春”影响，面临新一轮政治转型。基于此，如何提升治理能力成为中非双方共同面临的议题。中国将加强治国理政经验交流作为构建“中非命运共同体”的重要内容。尽管中国将提升“治理水平”作为中国对非援助的重点，但是依然将支持非洲国家“探索适合自身国情的发展道路，制定国家发展战略规划”^[34]作为前提。《中国的对外援助（2014）》白皮书再度指明，中国对外援助“充分尊重受援国自主选择发展道路和模式的权利”。^[35]2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中，明确提出中国将加大对外援助力度，“促进缩小南北发展差距”。^[36]为此，中国加大了对非洲的官员培训力度、增加了来华奖学金名额、加强了政党交流，但是在此过程中中国只进行经验分享，而绝不进行模式输出，非洲国家可根据实际情况自主选择中国的发展经验以资借鉴，中国“不会要求别国‘复制’中国的做法”。^[37]

综上，中国不附带政治条件、尊重受援国自主选择发展道路的援助理念，既符合受援国基本国情和发展诉求，又改变了西方传统援助体系的权力结构。中国对非援助通过为受援国提供更多选择的机会，不仅客观上降低了西方传统援助国的议价能力，而且为受援国提供了更符合其自身发展的参考借鉴模式，受到了发展中国家的广泛认可。此外，中国援助理念的成功经验引发了西方从理论层面到实践层面对援助附加政治条件的集体批判和反思。从理论上分析，西方国家的这种援助行为违背了政治经济发展规律。塞缪尔·亨廷顿指出，美国要求受援国接受美国援助必须符合多元化和民主化的要求，但是这种移植的民主价值观却与受援国的经济发展没有直接的联系。^[38]乔纳森·格伦尼也认为发达援助国在预测援助成果时，只是线性地依据提供金额多少就得出援助可能取得的成效，而忽视了援助可能打破受援国传统社会结构，导致输入性通货膨胀以及扩大贫富差距等风险。^[39]从实践上看，援助附加政治条件，在实施过程中往往事与愿违。如果受援国的政治精英没有改革意愿，那么附加再多的援助条件也是没有用的。经合组织发展合作司（OECD）负责人承认“从援助国角度讲，如果受援国不遵守援助附加的条件，也无计可施。因为你必须要和他们开展合作、顺应主流”。^[40]

专栏13——国际合作理念到了新旧交接时刻

近日，英国智库的一项研究结果显示，当前最大的移民群是在发展中国家之间移动，而以往更多的是从南半球较穷的国家向北半球移民。什么原因使得发展中国家间的合作成为当前全球经济活动的主流？同期“经合组织”发布的《全球发展展望2019》给出了答案：中国的“一带一路”倡议是一项将其他发展中国家与中国联系起来的大型国际发展战略，正在进一步深化南南合作。作为新兴国家的代表，中国通过不断创新国家发展合作模式，正在逐步变革以发达国家为主导的旧理念、旧模式。

实践证明，发达国家从自身发展经验出发，强行向发展中国家输入的发展模式导致了不同程度的动乱和冲突，催生了“脆弱国家”的大批出现。根据非洲独立调查研究机构“非洲晴雨表”的民调显示，65%的非洲民众对美国近期支持的尼日利亚国家选举委员会表示“一些”或“非常”不信任。

包括中国在内新近实现工业化的新兴国家，发展路径并没有遵循“主流”模式。而已经完成工业化的西方国家在全球化时代，反而受到增长放缓、贸易保护主义抬头、不平等加剧、治理低效等问题困扰。这就在实践中充分证明推动发达国家实现工业化的发展策略，并不应被奉为推动发展中国家发展的铁律。

发达国家捂紧腰包，公开拿政治要价换合作的方式令发展中国家备感屈辱。受全球经济衰退的持续影响，发达国家保护主义、单边主义抬头，对发展中国家的支持都出现了不同程度的收缩。而以美国为代表的发达国家在削减对外援助总规模的同时，又强化了政治性，弱化了援助的发展属性。美国政府以自身政治利益划线，将援助集中于阿富汗、约旦、埃塞俄比亚等与美国国家利益有重要关切的国家，同时还以援助为“大棒”惩罚与美国立场不一致的国家。在多边援助方面，美国政府先是宣布将对联合国的多边捐款削减三分之一，随后又将85%以上的例行审批程序收归总统。发达国家此举无疑是将发展中国家实现现代化的发展诉求进一步边缘化。

与此相对应的是，以中国为代表的新兴经济体成为发展融资的重要提供者。新兴捐助者将官方发展援助以外的其他官方资金在全球发展融资总额中的占比从6%提升至13%，南南合作成为推动发展新动力。

面对当前的全球发展挑战，尽管联合国制定了17个可持续发展目标以消除贫困、确保发展成果的共享，但西方各国却都没有能力应对实施过程中面临的挑战。其对发展中国家政府提供无偿的财政支持、同时以强加改革条件为前提的援助合作模式，弊端日益凸显。一方面仅仅依靠官方财政投入、不为双方企业搭建互利共赢的合作桥梁，难免出现财政资金增长乏力；另一方面，西方国家为发展中国家设定的改革目标不要说与这些国家的实际国情能有多少契合度，这种“胡萝卜加大棒”的方式本身就伤害了别国的民族自尊心、扼杀了改革动力。也难怪从“千年发展目标”到“2030年可持续发展目标”，西方国家对于如何应对实施过程中的挑战越来越信心不足。

新的国际形势要求各国相互尊重彼此不同的发展模式和实际情况，制定差异化的发展战略。而中国倡导的全球治理观恰恰精准对接了这种发展需要。这是因为对外援助和外部资本固然重要，但却远远不够，因为如何分配和部署这些资源更为重要。优先发展某一经济部门也许可行，但如果部门之间的联系很差，过分强调一个部门的结果可能会适得其反；宏观经济稳定虽然重要，但对私营部门的激励措施以确保在全球价值链中最贫穷的国家能够分享最终结果也必不可少。为了回应中国为全球发展治理带来的积极改变，“经合组织”提出了新的统计概念，一改以往猛烈抨击新兴国家提供的优惠贷款赠予成分过低的态度，将优惠贷款与非优惠性的官方资金支持都统计进来。不管此举有多少主动为之的成分，都是对中国模式的一种承认。

（载《环球时报》2019年5月12日）