由于中国对非援助是南南合作的重要组成部分，本质上有别于西方国家主导的“援助国—受援国”的单向流动模式，具有互利共赢的属性。因此，在资金方式和执行方式上都呈现出鲜明的特色。

关于资金方式，中国对非援助有别于西方国家单一的无偿援助，而是采用了无偿援助、无息贷款以及优惠贷款三种资金方式。其中，无偿援助就是通常所说的赠款，由国家财政项下支出，主要用于帮助受援国建设医院、学校、低造价住房、打井供水项目等中小型社会福利性项目，以及实施人力资源开发合作、技术合作、物资援助、紧急人道主义援助等领域的项目；无息贷款的利率为零，期限一般为20年，其中使用期5年，宽限期5年，偿还期10年，主要用于帮助一些经济条件较好的发展中国家建设社会公共设施和民生项目。无息贷款理论上需要偿还，如果确实出现了到期偿还困难的情况，中国会根据受援国的实际情况进行债务重组，而针对一些最不发达国家的无息贷款债务，中国可以宣布免债；优惠贷款，本金由中国进出口银行通过市场筹措，贷款利率低于中国人民银行公布的基准利率，由此产生的利息差额由国家财政补贴。中国提供的优惠贷款年利率一般为2%—3%，期限一般为15—20年（含5—7年宽限期），主要用于帮助受援国建设有经济效益和社会效益的生产性项目和大中型基础设施，或提供成套设备、机电产品、技术服务以及其他物资等。

这三种资金方式基本各占三分之一，近年来优惠贷款的占比不断上升。这一方面体现了中国重视市场化运作对外援助、扩大援助规模的态度；另一方面也招来了西方媒体和学术界的批评，认为中国扩大贷款模式，将广大受援国推入了“债务陷阱”，这当然是站不住脚的。大部分西方国家都不采用贷款模式，尽管没有给受援国造成偿还的压力，但是却制约了援助规模的拓展，导致援助内容仅局限在小型项目上，难以满足广大受援国，特别是非洲国家工业化和现代化发展的需要。

对外援助资金作为国家财政支出的一部分，始终坚持预算的科学化。对外援助预算资金由财政部按预决算制统一管理。国家国际发展合作署及国务院其他参与对外援助管理的部门，根据职责分工具体管理本部门的援外资金。各部门结合对外援助任务，坚持量力而行的原则编制年度对外援助项目支出预算，经财政部审核并报请国务院和全国人民代表大会批准后执行。各部门对援外项目资金实行预算控制管理。财政部和国家审计署根据国家有关法律、法规和财务规章制度对主管部门援外支出预算执行情况进行监督检查。

专栏10——揭示非洲债务危机的实质

近日，塞拉利昂政府以“经济不划算”为由，宣布取消中国贷款支持的马马哈新国际机场项目。此举一出，西方媒体趁机再次唱衰中非发展合作。但是，事实的真相却无法被西方的片面叙事掩盖，该事件非但不是中非合作中的首例，反而再一次折射出西方主导的全球治理体系中的又一“阳谋”。

在这一事件中，塞拉利昂方提出，世界银行和国际货币基金组织（IMF）曾警告这个项目将加重塞拉利昂的债务负担。取消这个项目后，塞方选择更新现有机场，而该机场距离市区有一段距离，旅客需要坐船或直升机，因此塞政府考虑改为兴建大桥连接机场和市区。很明显，取消项目是无奈之举，那么塞方究竟是受到了什么压力呢？这就要从世界银行和IMF的债务评估说起。

IMF和世界银行是当今世界最重要的国际多边发展筹资机构，扮演着最后债权人的角色。为了约束受援国，IMF与世界银行共同设立“交叉性条款”，以实现交叉性保障。成员国向IMF申请贷款时，必须首先或同时向世界银行申请贷款，并首先或同时遵守世界银行在贷款协议中所设定的贷款条件。而在这些条款中，“外债警戒线”是一个很重要的指标。对于广大非洲国家来说，“交叉性条款”是一个巨大的结构性压力。如果不能满足IMF和世界银行其中一方的条件，就意味着也难以从另一方获得贷款。此外，由于其所处的优势地位，这两家机构还会对其他多边发展机构和援助国产生潜在影响，“波纹效应”不可估量。

受国际金融危机和“逆全球化”的影响，发达国家的援助能力和政治意愿均有所下降，导致IMF和世界银行成为当前非洲国家获得外部发展筹资的重要来源。因此，IMF和世界银行不断利用“外债警戒线”对非洲受援国施压，压力进而也传导给了中国。世界银行、IMF指责中国对非洲的贷款行为会使非洲陷入“债务危机”，美国也借机诬蔑中国。近期，随着中国对非洲优惠性质贷款规模的不断扩大，不少非洲国家表示担忧。例如，赞比亚财政部官员表示，世界银行和IMF已经通知赞比亚触及了债务上限，如果继续举债，很可能会遭到IMF和世界银行的惩罚。

西方利用其在全球治理领域的优势地位，将发展中国家和新兴援助国牢牢地框在规则之中。以“外债警戒线”让发展中国家退缩，并将新兴援助国推入“道德陷阱”。对于塞拉利昂这一非洲最贫困的国家来说，自然没有议价能力，只能屈从于国际压力，放慢互联互通的发展进程。

对于中国来说，除了认清该事件的实质外，还应不断优化发展援助的管理模式，促进债务解决的创新化。加大对非直接投资力度，通过“技术外溢”提升非洲国家的造血能力。推动混合融资力度，大规模实行“无偿援助+优惠贷款”“无息贷款+优惠贷款”模式，从而提升项目的优惠度，切实降低受援国的还款压力。(www.daowen.com)

（载《环球时报》2018年10月19日）

关于执行方式，中国对非援助的模式更加多样。按照表现形式分类，可分为基础设施项目建设、物资援助、技术援助以及债务减免四大类。其中，基础设施项目建设就是中国政府白皮书里所称的“成套项目”，是指中国通过提供无偿援助和无息贷款等援助资金帮助受援国建设生产和民用领域的工程项目。中方负责项目考察、勘察、设计和施工的全部或部分过程，提供全部或部分设备、建筑材料，派遣工程技术人员组织和指导施工、安装和试生产。项目竣工后，移交受援国使用。这是中国对非援助最主要的方式，著名的坦赞铁路项目就属于这个类型的援助，占中国对非援助总额的40%以上；物资援助是指中国向受援国提供所需生产生活物资、技术性产品或单项设备并承担必要的配套技术服务，以及在有关国家和地区遭受各种严重自然灾害或人道主义灾难的情况下，主动或应受灾国要求提供紧急救援物资。中国提供的物资涉及机械设备、医疗设备、检测设备、交通运输工具、办公用品、食品、药品等众多领域；技术援助是指中国通过人力资源开发合作、派遣志愿者以及医生、农业专家等专业技术人员等方式，与受援国进行实用技术和发展经验的分享，旨在增强其自主发展能力。技术援助的领域涉及广泛，包括工业生产和管理，农业种植养殖，编织、刺绣等手工业生产，文化教育，体育训练，医疗卫生，沼气、小水电等清洁能源开发，地质普查勘探，以及经济规划、政府治理能力的提升等。《中国对外经济技术援助八项原则》规定：“中国政府对外提供任何一种技术援助时，保证做到使受援国的人员充分掌握这种技术；中国政府派到受援国帮助进行建设的专家，同受援国自己的专家享受同样的物质待遇，不允许有任何特殊要求和享受。”债务减免是指中国免除部分发展中国家对华到期的无息贷款债务。在受援国偿还到期无息贷款遇到困难时，中国政府从不施加还款压力，采取灵活的处理方式，通过双边协商延长还款期限。为进一步减轻经济困难国家的债务负担，中国政府多次在中非合作论坛上宣布针对非洲最不发达国家（Least developed country）和重债穷国（Heavily Indebted Pooy Ciuntries）到期未偿还的无息贷款债务。

除此之外，中国对非援助的执行模式也可以有其他分类。例如，按照援助内容划分，可以分为硬援助和软援助。硬援助主要包括基础设施和物资等有形的援助，而软援助主要包括派遣志愿者、医疗队等人员进行的技术培训、能力建设等无形的援助。

专栏11——西方外援模式越来越中国

近日，澳大利亚公布一项针对南太平洋岛国的20亿澳元基础设施援助计划，澳开发性金融机构“出口金融与保险公司”宣布另行提供10亿澳元资金支持南太平洋的基础设施项目和商业发展。此举一度被外媒解读成是“针对中国在该地区日益上升的影响力”的应对之策，但是对比澳方此前在南太问题上的一系列表态以及当前发达国家对外援助所做出的调整，不难看出中国尊重受援国自主发展意愿的援助模式，已经被广大发展中国家所认可，并逐渐改变着西方传统援助体系的权力结构。

今年1月，澳大利亚国际发展和太平洋事务部长康斯塔·费拉万蒂·韦尔斯指责中国在南太岛国的援助项目很多是“大而无用”。按照这一逻辑，澳大利亚一改往日只提供无偿援助的做法，向南太岛国提供长期贷款，这岂不是给南太添加更多“大而无用”的项目，令他们的外债负担“雪上加霜”吗？澳看似言行不一的原因除地缘战略竞争需要外，其深层次动机是“被动”顺应受援国的需要。

结合当前“经合组织发展援助委员会”国家的政策实践来看，其做法也越来越“中国”。一是在援助领域上，从以往只关注教育和卫生等民生领域，发展到基础设施领域。西方对外援助以往只关注非生产领域，极力避免可能和援助国形成竞争关系的产业领域。对比之下，中国为受援国援建的公路、桥梁、工厂等基础设施，切切实实地将受援国与世界市场相连接，赢得受援国的认可，“倒逼”西方国家不得不关注他们之前极力抨击的基础设施。

二是在资金组合上，从以往只进行无偿援助，演变为“无偿援助+贷款”的模式。西方在冷战结束后利用财政援助附加改革条件，直接进行政治模式输出。凡是按照西方制定的改革目标推进的国家，就会得到西方直接的现金转账支持。这种模式导致受援国产生严重的惰性和依赖，为此西方国家也不得不借鉴中国经验采取优惠性质贷款的模式，推动受援国在发展中承担更多的责任。

中国尊重受援国自主发展意愿的模式也导致西方发展援助理论层的集体批判和反思。中国在制定对外援助战略时，充分尊重受援国在制定和实施发展战略上的自主权，在详细掌握每个受援国发展需求的基础上，每隔五年修订《中国对外援助发展规划纲要》、制定《国别援助指导意见》，将对外援助政策与受援国经济社会发展规划进行对接，一国一策。在援助项目的准备和实施阶段，中国也与受援国的各利益相关方密切沟通，深入、全面地了解其发展需求，努力确保受援国的企业和相关人员真正参与到项目执行中来，通过项目的实施提高受援国独立开展项目规划、实施和管理的水平。这也促使西方理论界一些人认识到，忽视受援国自主发展诉求、将援助附加政治条件的援助行为是违背政治经济发展规律的。

（载《环球时报》2018年11月14日）