对于如何开展对非援助，中国领导人的态度也更加务实和开放。邓小平在1979年7月7日召开的第五次驻外使节会议上指出：“从战略上讲，我们真正发展起来了，要用相当数量来援助。在援助问题上，方针要坚持，基本上援助的原则还是那个八条，具体办法要修改，真正使受援国得到益处。”^[3]1980年3月，对外经济联络部在北京召开全国外经工作会议，提出新形势下外经工作的方针：“坚持无产阶级国际主义，坚持援外八项原则，认真做好外援工作，广泛开展国际经济技术合作，有出有进，平等互利，为促进友好国家的经济发展，加速我国四个现代化建设做出应有贡献。”^[4]1983年9月，第六次全国援外工作会议对调整援外规模、布局和结构，妥善使用援款，安排好项目建设等方面做了部署。援外规模方面，限制了对外援助的规模，将援外支出比重严格限制在国力财力允许的范围内；援外布局方面，在做好周边重点国家援助工作的同时，扩大了对非洲、拉丁美洲和南太平洋地区的援助；援外结构方面，开始由提供物资和现汇为主，转变为提供成套项目和技术援助为主。

基于此，中国在力所能及范围内继续支持非洲国家的现代化建设。例如，埃塞俄比亚的打井供水工程、兽医站、柴油机发电站、沃瓦公路、缝纫线厂；贝宁的农业项目、友谊体育场、卷烟火柴厂、洛科萨纺织厂、洛科萨市政排水工程；博茨瓦纳的铁路更新；布基纳法索的班福腊砖厂、农业项目、打井、“八·四”体育场、多功能体育场、库杜古友谊医院、修复水坝；布隆迪的布琼布拉联合纺织厂、穆杰雷水电站公路、高压输变电工程、竹藤草编手工业培训中心；赤道几内亚的马拉博医院；多哥的农业技术推广站、西奥河波塔引水灌溉工程、多哥人民联盟之家、阿尼耶制糖联合企业、卡拉医院；佛得角会堂；冈比亚的卫生中心、体育场农业项目、麦卡锡广场工程、最高法院和警察署办公楼；刚果（布）的布昂扎水电站、会议大厦、韦索供水工程、贡贝农场、布拉柴维尔农技站、高压输变电线路；吉布提的吉布人民宫、烈士铜像体育场；几内亚的儿童乐园、人民宫和自由电影院；加纳的阿菲费灌溉工程、农田水利工程、国家剧场；加蓬的利伯维尔卫生中心、弗朗斯维尔卫生中心；津巴布韦的奇通圭扎服装厂、体育场、奇诺伊师范学舍、奇诺伊医院；喀麦隆的会议大厦、拉格都水电站、高压输变电工程；科摩罗的尼乌马克来供水工程、人民大厦政府办公楼等。^[5]

同时，中国对非援助开始以更加开放的态度开展三方合作。关于三方合作的形式，可以是中国与其他援助方一起出资支持非洲国家，也可以是由其他援助方出资、中国派出专家实施。例如，中国积极参与联合国“发展中国家间技术合作”项目（Technical Cooperation among Developing Countries，TCDC），1983—1994年，中国通过TCDC项目向亚洲、非洲、拉美、中东及太平洋地区的99个国家提供了多边援助，执行TCDC项目502个。^[6]

冷战结束后，意识形态在国际关系中的重要性逐渐弱化，经济因素的影响力逐步上升，对外援助作为对外政策的重要组成部分，从“冷战的工具和安全政策的补充”^[7]逐渐转向为经济发展服务。1990年12月，邓小平在同中央领导人谈话时提出：“第三世界有一些国家希望中国当头，但是我们千万不要当头，这是一个根本国策。”^[8]“搞霸权主义名誉很坏，当第三世界的头头名誉也不好。”因此，“中国永远不称霸，中国也永远不当头”。^[9]但“中国永远站在第三世界一边”。“我们谁也不怕，谁也不得罪，按‘和平共处五项原则’办事，在原则立场上把握住。”^[10]

1995年10月，全国援外改革工作会议在北京召开，时任国务院副总理朱镕基在谈及中国对发展中国家的经济技术援助时指出：“要采取鼓励政策，推动中国的优秀企业到非洲开展各种形式的经济合作，选择有资源、有市场、有效益的项目，主要是对初级产品进行深加工的中小型项目，在当地建立合资经营企业。”外经贸部部长吴仪在会上指出：“随着中国改革开放的推进和世界形势的变化，中国的对外援助所面临的国内外环境发生了深刻的变化。在新的形势下，中国援外工作改革主要推行两种新的方式：一是国际通行的政府贴息优惠贷款方式。中国政府提供具有援助性质的优惠贷款，即动员一部分银行的资金，通过政府贴息，使为受援国提供的贷款利率降低，条件变得优惠，具有援助性质；二是积极推动援外项目合资合作的方式。这是援外的一种新的方式，其特点是中国企业同受援国企业在中国政府和受援国政府原则协议范围内，双方政府给予政策和资金扶持，主要以合资经营、合作经营的方式或中国企业独资经营的方式实施中国对外援助项目。”^[11]

优惠贷款和合资合作这两种新的援助方式的出现，扩大了中国对外援助的资金来源和援助规模，推动了双方在投资、贸易、技术、设备等各方面的合作，对“走出去”战略具有先导作用；同时，金融机构作为优惠贷款的管理机构，能够提高援外资金的使用效率；合资合作经营则“有利于政府援外资金与企业资金相结合，扩大资金来源和项目规模，巩固项目成果，提高援助效益”。^[12]自1995年7月中国同津巴布韦签订第一笔优惠贷款协议至2000年底仅5年的时间里，中国同48个国家签署优惠贷款协议78笔，中国企业利用援外合资合作项目基金累计在40多个国家实施项目77个。^[13]

专栏2——中国应加大对非软援助(www.daowen.com)

中国对外援助一直以工程类项目为主。60多年来中国为亚非拉国家援建了包括道路、桥梁、医院等一系列大型硬件项目。一些项目例如非盟大厦、坦赞铁路等还成了当地的地标性建筑。随着国家实力的提升，中国的对外战略正在逐步从“利益和权势导向”转向“利益和价值导向”。这就要求对外援助在争取发展中国家支持的同时，也能够把中国的道路自信、理论自信和制度自信转化为国际社会认同的无形力量。然而，传统援建的硬件基础设施在“交钥匙”之后难以再作为中国价值观的载体，发挥展现和分享中国理念和价值的作用。因此，只有扩大软性援助，做好“人”的工作，促进中国价值观的普及。

首先，突出国别援助项目主题。中国对外援助一直沿袭“撒胡椒面”方式，呈现给每个受援国的都是一个融合物资、成套设备、技术合作等方式的、类似口味的“拼盘”。这种“面面俱到”实际上忽视了对援助主题的突出，难以针对受援国的发展短板制定差异化的援助政策。因此，应加大规划咨询等软援助力度，在受援国需求调研上做足功课。针对各国的具体情况，设置短期援助规划，有方向性地解决某一领域的发展难题。在明确援助主题和方向的前提下，再添加相应的工程类项目、技术合作和相关专家派遣等。在一些东非国家，如埃塞俄比亚，肯尼亚和坦桑尼亚，这些国家政治稳定、经济发展良好，中国可以专注于促进连通性，并帮助培训专业运营和维护专业人员，并开展与大型基础设施项目分开的商业运作。

其次，加强境外人力资源开发。不久前非洲某国总统访华，外媒大肆渲染其因未拿到理想援助款而不悦。虽然传闻子虚乌有，但在一定程度上也折射出中国援助的缺陷。以硬件设施为主的援助方式很容易被矮化为单纯的“金钱关系”。相比之下，西方发达国家早在20世纪60年代就开始对受援国派出志愿者，开展人文关怀。例如，在每个贫困的角落几乎都能看到美国的和平队的影子，这在一定程度上修复了“山姆大叔”傲慢的国际形象。另外，日本的协力队员以及银发志愿者也为本国海外活动加分不少。未来中国援助应一方面加大志愿者派遣力度，适当延长派遣时间，侧重文化传播和人文交流等领域，提高我国“软实力”的对外影响。同时，完善志愿者选拔和培训制度，建立与回国就业相挂钩的考核激励机制；另一方面，启动境外培训项目。根据受援国不同需求，派遣专家在教育、科技、文化、卫生、农业、环境保护、矿业、经济技术等领域开展针对草根阶层的技能培训，将中国的发展理念切实有效地传达给当地人民。

再次，善于联络当地民间组织。不可否认一些受援国由于民主制度不完善，政府严重腐败。当前中国只针对受援国现政府的援助模式难免不授人以柄。再加上宣传不到位，一些当地民众甚至认为中国援外工程队是来抢他们饭碗的。基于此，中国不能一再忽视受援国民间组织的作用。因为在一些政府弱势的国家，社会组织发挥了制衡政府的“第二轨道”作用；而在一些转型国家中，社会组织正在积极推动“官民共治”。为了扩大中国软实力的影响，可尝试将受援国有影响力的民间组织纳入软援助中来。参照UNDP“全球环境基金”的经验，设立专项资金与受援国当地非政府组织开展旨在推动减贫的联合研究和技术分享等。

（载《环球时报（英文版）》2017年2月6日）