原煤炭工业部和煤炭工业局被撤消后，煤炭行业管理职能分散、政出多门，缺乏有效的协调机制，新旧矛盾交织，影响着煤炭工业的健康发展。

1.煤炭行业管理职能分散，缺乏有效地协调机制

煤炭行业被分散管理后，形成了国家各部门、地方各级政府分层次、分级管理的局面，缺乏有效的协调机制。有关部门、地方政府从各自角度出发制定煤炭行业管理政策或管理办法，政策之间缺乏有效的衔接。如，在煤炭资源管理方面，有关部门停止了关于煤炭企业存量资源转增国家资本金政策，大幅度提高了资源税征收比例，而且还在酝酿资源有偿使用，征收煤炭资源价款和提高资源补偿费征收标准。财政部门正在考虑建立矿区生态环境补偿机制和提取煤矿转产基金制度等政策和措施。这些政策措施，总体上讲，对煤炭工业长远发展是有利的，但没有充分地考虑煤炭企业实际承受能力，没有与推进煤炭价格市场化改革、分离企业办社会职能、取消不合理收费、降低增值税、减轻企业负担相结合，政策的出台缺乏统筹和协调。这些政策的集中实施和叠加效果有可能导致全行业亏损。

2.监管不到位，有些部位出现管理真空

当前，一些非法开采的小煤矿“暴利”问题已经成为社会普遍关注的焦点问题之一。究其原因，主要是监管不到位，对小煤矿的管理出现真空造成的。由于监管不到位，一些小煤矿业主乱采滥挖，以非法手段掠夺式开采煤炭资源，造成资源和环境严重破坏；一些小煤矿业主非法招工，随意压低工资，甚至不顾工人的生命安全，在不具备安全生产条件下，超强度、超能力违法生产。同时，由于监管力量不足，一些地方政府部门对小煤矿采取按设计或核定能力计收税费，实行包税包费制，致使一些小煤矿采取以大报小，瞒报产量和收入，造成国家税源和财政收入大量流失。

3.历史遗留问题尚难解决

一是煤炭企业仍然承担着巨大的企业办社会负担。据测算，原中央财政煤炭企业办社会年支出超过100亿元。目前，大部分煤炭企业分离办社会职能进展依然缓慢，尤其是对于西北、西南等经济欠发达地区，由于地方政府财力有限，难以接收煤炭企业的社会职能；有的煤炭企业虽然向地方政府移交了部分社会职能，但仍承担着办社会费用。

二是煤炭增值税率负担重。据统计，2005年全国规模以上煤炭企业增值税实际税率（包括增值税附加）为8.67%，比1993年增加了5.32个百分点，当年多交增值税300多亿元。

三是资源税、费重复计征，煤炭资源税标准成倍提高，加重了企业负担。煤炭资源补偿费、煤炭资源税属于同一类型收费，却分属于不同管理计征，并且各地方政府在大幅度提高了资源税的情况下，有关部门又正在研究增加煤炭资源补偿费征收比率的政策。(www.daowen.com)

四是计划经济时期形成的铁路建设基金已成为煤炭企业刚性支出。据统计，1995～2004年煤炭企业累计支付铁路建设基金1281亿元，仅2005年煤炭企业支付的铁路基金就超过200亿元。

五是由于前些年的经济困难，煤炭企业现金流量不足，安全生产欠账增多。国有重点煤矿安全欠账高达689亿元，一些煤矿还使用新中国成立以前的机器设备，补欠任务相当繁重。

4.煤炭资源管理混乱，资源配置不合理

煤炭资源分级管理后，一些地方政府为了招商引资、获得更多的资源出让权，将大型整装煤田分割设置矿业权，造成大型煤田不能实现规模开发。矿业权市场化与煤炭开发规划脱节，不少地区出现了越权审批、跑马圈地、低价占有和倒卖煤炭资源现象。一些企业和个人从一级矿业权市场上获取了资源后，并不进行开发投入，待价而沽，哄抬资源价格。煤炭资源的二级市场出现了炒作现象。例如黑龙江省国土资源厅于2005年成立了龙兴矿业集团，作为全省的煤炭资源储备平台，公司董事长由省国土资源厅的一位副厅长兼任。成立后仅一周时间内，就从省国土厅获得了四个储量超过1亿吨的采矿权和九个勘查投资超过500万元的探矿权。这种不按正常程序获取资源的做法，把黑龙江省国有大型煤炭企业——龙煤矿业集团的接续矿区后备资源分割，对今后发展将会造成严重影响。

5.煤炭专业技术人才匮乏，成为煤炭工业可持续发展的瓶颈

中国煤矿从业人员超过世界其他产煤国家的总和，但绝大多数生产一线人员为农民工。据对149家煤炭企业的调查，在原国有重点煤矿、国有地方煤矿和乡镇煤矿从业人员中，农民工分别占11.3%、34.83%和72.94%，其中不少是文盲或半文盲。在全国30万吨／年规模以上煤矿从业人员中，初中以上文化程度者占62.7%，大专以上占5.4%；30万吨／年规模以下小煤矿从业人员中，中专以上文化者平均每矿不足3人。96%的国有煤矿缺少机电人员，88%的国有煤矿缺少采矿技术人员。

由于缺乏煤矿专业技术人才，政府部门无法很好地履行煤矿安全监管和行业管理的职能。例如，江西省煤矿安全监管部门煤矿专业人员只占在编人数的15%，该省个别地方煤监机构没有煤矿安全专业人员。河南省新安县2005年“12.2”透水事故就是因为在煤矿整合过程中，行政人员缺乏专业能力，不按规律办事的结果。

6.组织结构调整中的新问题，增加了国家对煤炭行业宏观调控难度

培育和发展大型煤炭企业和企业集团，是国家调整产业结构，提高煤炭生产集中度的重要措施之一。近年来，一些省区以行政手段组建了一批区域性企业集团，不仅增加了国家组建跨地区、跨行业、跨所有制的大型企业集团的难度，不利于现代企业制度的建立，更不利于提高国家对煤炭行业的控制力。