美国有着崇尚自由竞争的传统，因而其早期的宏观调控主要是以反垄断为重点，这一时期美国政府陆续颁布了一些旨在抑制垄断、维护公平竞争的法律，如1887年的《州际商务法》、1890年的《谢尔曼反托拉斯法》以及1914年的《克莱顿法》等。1907年恐慌之后，美国国会于1913年12月23日通过《欧文——格拉斯法案》（又称《联邦储备法案》），从而成立了联邦储备银行。作为美国的中央银行，美联储通过美国国会获得权力，行使制定货币政策和对美国金融机构进行监管等职责，至今仍主宰着全球金融界。

图5-1 1896～2011年道琼斯指数

资料来源：Dow Jones Averages（道琼斯公司）。

图5-2 1910～1960年美国年度实际GDP

资料来源：Johnston and Williamson 2008，What Was the U.S.GDP Then？（美国GDP走向，约翰斯顿威廉姆森，2008年）。

1929年10月29日（黑色星期二），纽约股市的大崩盘触发了美国历史上最严重、持续时间最长的经济大萧条（图5-1和图5-2），并迅速蔓延至其他工业国家。为了振兴本国经济，各国实施了贸易保护政策，严重阻碍了生产的专业化，并进一步恶化了世界经济形势。在1929～1932年间，全球GDP减少约15%。相比之下，2008～2009年间全球GDP仅减少了不到1%。1929～1932年间，美国的工业产出下降了46%，批发物价下降了32%，对外贸易减少了70%，失业人数增加了607%，失业率从4%飙升至25%（表5-1和图5-3）。

表5-1 1929～1932年间美国主要经济指标变化率

资料来源：Blum，et al.1970，The European world：a history（布卢姆，1970年，欧洲世界：一段历史）。

图5-3 1910～1960年美国失业率

资料来源：香港中文大学，2009年。

胡佛总统最初指望通过企业志愿不裁员或削减工资来对抗衰退，但企业没有这样选择，而是被迫降低工资并裁员，因而减少了投资。国会于1930年6月通过了《斯姆特——霍利关税法》，提高了成千上万种进口商品的关税。此法案的原本意图是通过提升进口商品的成本来鼓励人们购买本国制造的产品，同时增加联邦政府的税收和保护农民的利益。但其他国家对美国制造的产品也征收报复性关税，从而减少了国际贸易，并恶化了这次萧条。1931年胡佛总统敦促银行家建立国家信贷公司，以使大型银行救助濒临倒闭的银行。但银行家不愿对濒临倒闭的银行进行投资，因而国家信贷公司对缓解危机并未起到作用。

到1932年，失业率攀升至23.6%，并于1933年早期达到25%的顶峰（图5-3）。农业中心地带遭受了持续的干旱，企业和家庭的违约贷款数量达到空前，超过5000家银行倒闭。由于银行内的存款没有保险，当这些银行倒闭时，存户平均损失15%的存款。当时没有国家安全网、没有公共失业保险也没有社会安全法案。救济穷人的责任在于家庭、私人慈善机构与地方政府，但是年复一年却每况愈下，需求直升，救济的资源远远供不应求。几十万美国人无家可归，开始聚集在贫民区（被称为“胡佛村”）。胡佛总统和国会通过了《联邦住宅贷款银行法》，以刺激新住房的修建和减少抵押品赎回权的丧失。为了刺激经济，国会通过了《紧急救济和建设法》，包括为公共建筑工程计划提供资金和1932年复兴金融公司的成立。复兴金融公司是一家联邦政府机构，有权提供高达20亿美元的贷款以救助银行并修复对金融机构的信心。但20亿美元不足以救助所有银行，以此银行挤兑和银行倒闭仍在继续。经济的持续下滑严重破坏了公众对胡佛总统的信心，促成了罗斯福总统的上台。

当罗斯福在1933年3月4日中午宣誓就职时，州政府已经关闭了所有的银行，没有人可以兑现支票或取得他们的存款。失业率大约是25%，而且在主要的工业或矿业中心更高。1929年农业的收入下降超过50%。1930到1933年间，844，000件的非农业房贷被扣押。1933年罗斯福总统上任后不久，干旱和水土流失引发了黑色风暴事件，使得中西部成千上万的农民流离失所。罗斯福认为必须对经济结构进行重组以防止下一次萧条并尽快走出这次萧条。为了对付前所未有的经济衰退，挽救濒于绝境中的美国经济，美国政府于1933年开始对自由放任的市场经济进行全面干预，力图通过增加政府开支和金融改革制度来刺激需求和救助贫困阶层。罗斯福实施的一系列经济政策史“罗斯福新政”，新政开创了国家干预经济新模式，也奠定了美国宏观调控框架的基础。

罗斯福新政分为两个阶段，即“第一次新政”（1933～1934）和“第二次新政”（1935～1938）。“第一次新政”包括“第一个百日”和“核心三R”，“核心三R”包括救济（Relief）、复兴（Recovery）和改革（Reform）。“第一个百日”是指1933年3月9日至6月16日，主要目的是复兴，主要措施是维持银行信用、实现美元贬值、维持农产品价格、规定协议价格以减少企业间的竞争等。“第二次新政”涉及社会保障、劳工关系、以工代振，以扩大就业来提高社会购买力，改革税制，扩大受益者范围。

罗斯福新政几乎囊括了社会经济生活各个方面，具体涉及金融业、货币制度、农业、工业、社会保障和对外贸易等。具体措施和效果如下：

（一）金融业

罗斯福新政从整顿金融业入手。在“第一个百日”颁布了许多救助金融业的法案，这些法案的根本目的是恢复公众对银行、抵押贷款公司和证券交易的信心，同时帮助面临财务危机的企业和个人解决流动性问题。

在持续五天的银行停业期中，美国国会于1933年3月9日通过了《紧急银行法》。该法案规定对银行实行个别审查办法许可证制度，对有偿付能力的银行，允许其在财政部监督下重新开业，并且在需要时可提供联邦贷款。联邦储备系统中四分之三的银行在接下来的三天中重新开业。数十亿美元的现金与黄金在一个月内就回流到各家银行，进而稳定了金融系统。在1933年结束前，4004家小型地区银行永久性关闭并且并入较大的银行。通过《紧急银行法》，罗斯福总统获得了管制信贷、通货、黄金、白银和外汇交易的紧急权力。

1933年3月29日，罗斯福要求联邦政府监督洲际贸易投资证券的买卖，完全公开在洲际贸易中出售的新证券。联邦委员会有权阻止出售不能澄清真实情况的证券。国会于5月27日通过这项法案，即《1933年证券法》，要求上市企业披露其资产负债表、损益表，以及公司主管的姓名和薪酬。这项法案完善地规范了证券业，促进了公众对证券业信心的恢复。1934年6月6日，罗斯福签署了《1934年证券交易法》。通过此法案建立了证券交易委员会，以监管股票市场，避免与证券销售和公司报表相关的企业犯罪。虽然经过修订，但这两项法案中的主要条款至今仍有效。

1933年4月13日，罗斯福要求为住宅抵押立法，以便使住宅抵押不会因抵押品赎回权丧失而遭受损失。这项《房产主再放款法》于6月13由国会通过，成立了房产主贷款公司。该公司通过发行债券筹集了20亿美元的周期性贷款基金，向住户发行低息贷款，使上万所住宅免于丧失抵押品赎回权。同时，该法案还允许在非常时期延期还本付息。

为使储户放心，在罗斯福的倡议下，国会于1933年6月16日通过了《1933年银行法》。该法案主要包括以下四项内容：（1）建立联邦存款保险公司（FDIC）和一整套存款保险系统，个人存款5000美元以下全额保险（至今已增加到25万美元），并要求联邦存款保险公司的所有受保银行必须在1934年7月1日前加入美联储系统。（2）《格拉斯——斯蒂格尔法》严格分离了商业银行和投资银行的经营业务。美联储系统的会员银行既不能承销企业证券，也不能在二级市场尚充当证券交易商，但允许商业银行承销和交易政府债券以及海外公司债券。（3）成立联邦公开市场委员会（FOMC），这对美联储产生了巨大影响。但1933年的联邦公开市场委员会并未对联邦储备委员会授予投票权，经历了1935年和1942年的银行法后，联邦公开市场委员会具有当代的雏形。（4）Q条款：为了减少商业银行间的竞争并抑制高风险投资策略，禁止任何银行对活期存款付息，存款利率由联邦储备委员会统一规定。

（二）币制改革

在金本位制度下，美国维持美元与黄金的兑换。为了对抗通缩并向银行系统注入流动性以防止其崩溃，美联储不得不实施扩张性货币政策，但低利率将导致黄金外流。如果黄金储备减少，美联储就被迫减少货币供应以维持金本位，这意味着国内物价水平会降低（通缩）。20世纪20年代晚期，美国面临大量黄金外流，因此美联储从1928年开始提高贴现率来阻止美国黄金的外流。这种紧缩通货的政策虽成功维持了黄金储备，但也限制了经济动能。

美国政府于3、4月间以一系列法律与行政命令中止了金本位制度。罗斯福利用禁止黄金出口（除非有财政部的许可），来遏制黄金外流。任何持有大量金币者可基于当时的固定价格将黄金换成美元，之后财政部将不再用黄金来换取美元，而黄金也不再被视为私人或公共合约之法偿。

美元价值允许在外汇市场浮动，而不再以黄金保证其价值。随着1934年《黄金储备法案》的通过，黄金的名义价格从每金衡盎司20.67美元被调整成35美元。这些措施确保美联储可以应经济需求而增加货币供给。市场立即对金本位的终止做出良好反应，期望价格的下降终将停止。克里斯蒂娜·罗默（Christina Romer）于其文章《什么终结了大萧条》（1992）中表示，此政策直到1937年为止，提升了工业产出达25%，到1942年达到50%。(www.daowen.com)

（三）农业

大萧条时期农产品严重过剩，这一方面造成大量浪费，另一方面使得农产品价格逐年下降，农民损失惨重。为了保护农民的利益，也为了保住国家的经济命脉，罗斯福对农业的改革从减少生产、提高价格入手。同时政府对减少耕种或养殖的农民提供经济补贴。

美国国会于1933年5月12日通过了《农业调整法》，其主要目的是恢复农产品的合理价格。该法案主要包括以下三部分内容：（1）详细阐述了为恢复农产品价格而采取的缩减播种面积和牲畜总数的措施。政府将向加工农产品的公司征税，以支付缩减播种面积的农场主的补贴费用。（2）规定了国家资助欠债农场的紧急措施，政府保住农场债务付息总额不超过20亿美元。（3）新建了农场信贷联合会，该联合会从1933年底向农场主发放了1亿美元的贷款。

1937年颁布了《农场租种法案》，其创建了农业安全管理局来取代徒置局。1938年2月16日，国会通过了《农业法令》。其后政府每年都规定主要农产品的限额。后来，限额由农场主的投票表决来确定，经三分之二的农场主同意的限额是大家必须遵守的。对于减少的播种面积由政府提供响应补贴。为了维持价格稳定，剩余的农产品由政府收购。法令还规定了美国政府在以后年代处理农产品问题的办法。

（四）工业

与抑制农业生产不同的是，新政中有关工业的法规的核心是：复兴工业，刺激工业生产。为了达到此目的，罗斯福修改了禁酒令，放弃了反垄断法，对工会妥协以获其支持。促进工业发展的目的是带动就业增加，工人阶级收入上升和购买力提高，最终刺激消费并使经济走出衰退。

1933年6月16日，美国国会通过《全国工业复兴法》。此法案主要包括“工业复兴”和“公共工程和建设项目”两部分内容。第一部分“工业复兴”中止了反托拉斯法，允许企业家团体制定自己的竞争、生产和销售准则，即“公平竞争法规”。第二部分“公共工程和建设项目”批准了一项迅速将33亿美元巨资注入经济中的公共工程计划，以便创造就业机会和提高购买力。同时建立了全国复兴署。

1935年7月5日，罗斯福签署了《全国劳工关系法》。这项法案肯定了历经十年艰苦斗争取得的《全国工业复兴法》中规定的工人有权签订集体合同和组织工会的权利。根据该法成立全国劳资关系委员会，并禁止企业主组织由他们操作的资本家和工人混在一起的工会，规定企业主不得针对成立工会设置障碍，不得拒绝同工人代表进行集体谈判。当出现劳资冲突时，必须首先由国家劳动关系管理局审议，然后再由法院审议。《全国劳工关系法》是有组织的工人运动在“新政”时期取得的最大成就，是美国历史上最重要的劳工法之一。

（五）社会保障

新政中涉及社会保障的法规和政策大致可分为以下三类：一类是通过创立新机构，如民间资源保护队、联邦紧急救济署、国民工程管理署等，为失业者提供工作岗位，发放类似救济的工资补贴；第二类是为就业者提供宽松的工作环境，如限定工作时间和最低工资；第三类是为失去工作能力的老人和残疾人提供社会保险。

1933年3月21日，罗斯福要求迅速授权组织民间资源保护队，既为植树造林，也可解决部分就业问题。1933年5月12日，美国国会通过了《联邦紧急救济法》，成立联邦紧急救济署，并授权复兴金融公司通过联邦紧急救济署拨款5亿美元，以贷款和赠款方式补贴各州，用以解决农业问题。联邦紧急救济署是后来根据新政为失业者提供救济和就业机会而成立的许多机构的前驱。1934年冬，罗斯福成立了国民工程管理署，负责紧急救济400多万失业者。1935年1月，国会通过成立公共工程建设局，以工代赈。此局将几百万美元用于军事开支，包括建造航空母舰。

1935年8月14日，《社会保障法》生效。此法律创立了现代社会保障体系，向65岁以上的人支付退休金，向老年穷人提供财政资助，并提供失业和残废保险以及遗属抚恤金。1938年6月25日，国会通过《公平劳动标准法令》。该法令规定每小时最低工资为25美分，其后七年增加到每小时40美分；并规定每周最长工时为44小时，在其后三年减到40小时。

（六）财政扩张措施

1933年5月18日，国会批准成立田纳西河流域管理局。该局负责整体规划田纳西河谷的水土保持、粮食生产、水库、发电和交通等一切问题。相关法案成为地区资源保护和经济发展的成功范例。

1933年6月16日，国会通过了《紧急铁路法》。该法案授权一个运输协调人促进或强制运输人的行为，以避免机构重叠和资源浪费，并鼓励金融改组。此法案的目的是通过节约、加固路线和改革规章制度来建立一个协调一致的铁路运输系统。

（七）税制改革

罗斯福新政时期实施了平均化的税收政策，目的是对国民财富进行再分配，以缩小贫富差距。1935年6月19日，罗斯福要求国会降低低收入者的税率，同时提高高收入者的税率。对于年收入超过5万美元的人，税率提高1%；年收入超过6万美元的人面临的税率提高6%；年收入350万以上的人税率增加7%。增加的所得税收入用于偿还国债。同时，还根据公司规模分等级征收公司所得税，并征收股息税，以防止漏税。

（八）对外贸易

1934年6月12日，美国颁布了《贸易法》。此法案的目的在于增加出口，为美国开辟国际市场。该法案规定，在签订贸易合同时，可根据总统的决定互相降低税率50%，以促进美国工农业的发展。对于实行贸易保护主义的美国来说，《贸易法》是一项革命性的措施，它降低了贸易伙伴国之间的税率，从而刺激了进出口。

新政是有成效的。到1935年8月，失业人数比1933年初减少了400万，至少提供了600万个工作岗位。1935年农民的全部现金收入由1932年的40亿美元上升至近70亿美元。1936年工业界倒闭厂家的数目只有1932年的三分之一。美联储委员会所发表的工业生产调整指数由1932年的58上升至1936年的121。银行业已渡过难关，各保险公司资产总值增加了30亿，国民收入和企业利润增加了一半以上，道琼斯指数上升了80%。

然而，新政并未解决根本问题。国库每年亏空60亿～70亿美元，国债一再增加，从1932年的187亿美元增加到1938年的347亿美元。失业人数仍多达700万，全国14%的人口依靠救济生存。尤其是1937年下半年起，经济走向衰退。10月29日爆发了“黑色星期二”，股票下跌比1929年股市大崩盘后最初几个月还要严重。

罗斯福新政是一场伟大的社会变革，对其评价褒贬不一，总的来说，成败各半。一般认为，新政总体是稳健的。罗斯福属于保守派，一方面，他崇尚自由主义，对强政府持怀疑态度，只是迫不得已才进行政府干预；另一方面，出于对人道主义和社会公正的信仰，罗斯福力图帮助公众提高生活水平，即使需要额外的政府管制也在所不惜。罗斯福在美国经济最危难的时刻临危受命，大刀阔斧地开始了新政运动。他改变了胡佛无所作为、一筹莫展的局面，果断干预美联储，使美国银行业系统免于崩溃。一些政策有效刺激了经济，一些工程也比较成功。激进派人士认为罗斯福新政是为了巩固资本主义，并没真正解决如阶级、贫困和种族等深层次问题^[1]。

总体来说，罗斯福新政毁誉参半。他未能理清大萧条的起因，因而无法从根本上解决问题。主要原因是罗斯福所处时代缺乏足够的宏观经济政策理论（凯恩斯的《通论》也是1936年才发表的）。罗斯福当时对货币政策、财政赤字和动态财政平衡等概念的理解还比较表面，其改革措施最终难以对症下药。