中国经济转轨研究的另一个重要领域是围绕政策性负担和预算软约束这两个问题展开的研究，而预算软约束问题通常被认为是承担政策性负担的必然结果。我们首先给出关于预算软约束形成原因的几种解释，最后着重从政策性负担的角度来解释预算软约束。

预算软约束这一概念在Kornai（1979，1980）首次提出后就成为学术界普遍接受的现象，当时提出这个概念旨在描述和解释社会主义经济中普遍存在的一个现象，即这一概念最早是在讨论社会主义经济的特点时引入的，并将此概念应用于企业，认为这是导致社会主义经济中出现短缺的重要原因。所谓预算软约束，政府事前通常都会承诺当企业出现亏损或危机的时候不会提供任何救助，但是一旦事件发生，政府依然会采取诸如提供财政补贴、加以信贷支持等解救措施。换言之，当企业认为政府有可能会给企业提供支付的预期下，决策者面临的预算约束将被软化，将不再是固定的，尤其是当企业预期到政府将会在企业出现危机的时候给予救助。

Kornai 最开始是使用父爱主义或家长主义（Paternalism）这一个词解释政府对于国有企业的本能偏好，认为预算软约束的现象只出现在社会主义国家的国有企业中，但是在Kornai 和其他学者后续的实证研究过程中发现，所谓的社会主义经济中的父爱主义与预算软约束之间并无因果关系，预算软约束现象也并非社会主义经济中国有企业的特有现象，即使是民营企业或是资本主义国家的各类企业中，同样存在这一现象，因此Kornai（1986）将预算软约束的定义加以放宽，只要决策者认为存在资金援助的可能且这种可能性取决于决策者的行为，则存在预算约束。也正是基于这样的结果，Dewatripond 和Maskin（1995）做了修正，他们不再讨论预算软约束是否是社会主义经济或是国有经济的专属属性，而是解释预算软约束现象在社会主义经济与资本主义经济中产生的容易程度的差异性，认为二者的差别主要源自经济的集中与分权，因此对于处于高度分权的经济中的企业而言，当发展过程中需要进行再融资时，过高的交易成本会起到硬化企业预算约束的间接作用。已有文献中，支持Dewatripond 和Maskin（1995）观点的研究还有Qian 和Roland（1998）。

对于如何解释预算软约束，学术界主要观点可以分为事后的预算软约束和因为事前原因造成的预算软约束两类。所谓事后的预算软约束，就是基于预算软约束体现在项目或是项目投资后出现非预期的亏损，然后政府给予企业补贴的情况（比如，Kornai，1986；Goldfeld 和Quandt，1988，1990；Gomulka，1985；Schaffer，1989；Boycko et al，1996；Schmidt，1996；Bai 和Wang，1997；Segal，1998；Lizal 和Svejnar，2002）。对于事前原因造成的预算软约束，细分为两种途径，一种是Stigliz（1990）提出的银行具有赌博的倾向；另一种途径是逆向选择，但是不同学者认为影响预算软约束的因素存在差异性。比如，Dewatripont 和Maskin（1990）基于金融市场的视角，他们认为借款者集中所带来的信息不对称和沉没成本的问题导致了预算软约束；Maskin 和Xu（2001）在Dewatripont 和Maskin（1990）研究的基础上，进一步解释了为何集中的政府控制和金融市场会带来预算软约束，并将该模型运用于经济发展中；Qian（1994）的观点是企业与居民拥有的预算约束的约束力强度不同，造成了市场过高的出清价格，导致了短缺；Qian 和Roland（1996）则是着眼于财政政策与货币政策，并考虑了地区间、产品市场间、生产要素间的竞争化程度；与Maskin 和Xu（2001）的研究不同，Berglof 和Roland（1998）的观点与Dewatripont 和Maskin（1990）中的看法相反，他们认为信贷紧缩是导致转型国家出现预算软约束现象的重要原因，因为银行更加倾向于同已有的（或者固有的）合作者合作，而不是寻找和更换新的贷款人，并且不愿意进行投资筛选和采取监控的方式，他们以这一观点解释了为何中小银行比大型银行更容易出现预算软约束的问题，就是因为大型银行在筛选和监控等方面具有信息优势。

上述是解释预算软约束现象的第一类观点，还有一类研究就是我们关注的政策性负担的解释思路，比如Lin et al（1998）、Lin 和Tan（1999）、林毅夫和李志赟（2004），他们的研究认为当国家推行了与比较优势不相符的政策时，会使得企业承担战略性政策负担的同时，承担更多的社会性政策负担，因此政府为了回报和弥补承担这些负担的企业就会进行补贴，但是由于信息不对称，政策性负担带来的亏损和企业管理不当等问题带来的风险无法识别和分辨，所以国家只能够承担企业发生的所有亏损，这样就带来了预算软约束问题。

围绕国有企业政策性负担和预算软约束问题的研究，我们首先需要明确的问题是国有企业政策性负担是否存在，如果存在，国有企业究竟承担了多少政策性负担？比如李培林和张翼（1999）的研究，他们虽然对于国有企业政策性负担导致国有企业亏损与效率损失的观点持支持态度，但是他们希望能够定量评估出国有企业因为承受社会责任所付出的额外成本（将其定义为社会成本），以及这一成本对于企业利润的影响程度，即国有企业为了实现企业的非经济功能（比如社会和政治功能）所付出的成本。实证分析中，李培林和张翼（1999）使用1996 年全国10 大城市工业企业调查数据，将国有企业福利供给（分为用于兴办医院、学校等集体福利的潜在福利，以及直接支付给企业职工的过节费、交通补贴等显性福利）的成本定义为国有企业社会成本的等价定义，使用固定资产（分为生产用、非生产用、办公用和福利性）、内部组织机构与职工配置（非生产职工数量与服务人员数量）和保险福利费用量化社会成本，实证结果表明，国有企业比非国有企业支付了更多的社会成本，体现在国有企业的非生产性固定资产额更大、非生产性职工人数更多、保险福利费用占生产总成本的比例更大。除此之外，李培林和张翼（1999）研究的另一个贡献在于给出了国有企业产量增加、企业却亏损的可能性解释，认为社会成本是造成国有企业亏损的重要原因。为了阐释这一观点，他们分别对亏损的和盈利的国有企业的利润分配进行分析，发现亏损的国有企业中存在工资冲销利润、贷款发放工资、潜在福利开支并未降低的情况，而盈利的国有企业为了改善福利设施的建设选择在利润分配中增加非生产性固定资产的投资，实质是以成本的方式转化企业利润为内部福利投资、以福利冲销利润。更为重要的是，如果将社会成本转化为利润进行统计，李培林和张翼（1999）的研究发现原本亏损的国有企业变为了盈利型国有企业，他们称这一现象为社会成本冲销亏损，即侧面反映出社会成本的扩张是造成国有企业经济状况较差的一个重要原因。

当我们确定了国有企业的政策性负担的存在性，接下来的问题就是从政策性负担的角度回答国有企业预算软约束的成因是什么？比如郑江淮（2001）的研究，他关注于检验政府实施的相关政策是否切实实现了国有企业硬化预算约束，实证检验的结果支持预算软约束情况始终存在的结论。郑江淮（2001）认为1996—2000 年“九五”期间政府采取的信贷约束政策（旨在为了减少国有商业银行不良资产存量、预防类似东南亚金融危机爆发而采取的信贷管理措施，以及针对原有国有银行组织架构和管理制度的改革与相应的金融法制制度的建设和完善等系列政策）与刺激需求政策的背景下，国有银行出现的惜贷现象（信贷约束政策对于国有银行放贷和企业的借贷行为施加约束，导致不同所有制的企业的信贷活动显著减少）并不是国有企业硬化预算约束的表现，政府实施的信贷约束政策并没有有效地改变国有企业预算软约束的问题。郑江淮（2001）的观点是：虽然这一时期出现了国有银行的惜贷现象，但是这一现象是缘于政府施加的系列信贷约束政策导致，而国有企业预算软约束的硬化应该是基于体制根源的改变，但是事实上国有银行在“九五”期间既没有监管国有企业贷款的使用，也没有制止国有企业不良贷款的快速增长，更没有限制国有企业的借贷行为。为了证明这一观点，郑江淮（2001）使用1997—2000 年某国有银行在南部某市与东部沿海某市的国有企业数据，以企业人均贷款余额作为被解释变量，以人均不良贷款水平为解释变量，在不良贷款余额增加的情况下，定义国有企业预算软约束状况为企业的贷款余额变化与企业不良贷款余额的变化正相关，反之则为国有企业预算硬约束，其内在逻辑关系是：当国有银行在信贷市场始终保有垄断格局、同时金融体系和固有的国有银行、国有企业产权结构以及经营机制尚未实现根本性改革时，信贷约束政策反而会增加国有银行和国有企业通过负利率消除企业不良资产的预期，进而导致国有银行不会在国有企业不良贷款余额增加的情况下降低其贷款余额。(www.daowen.com)

同样是关注于企业预算软约束的成因，林毅夫和李志赟（2004）不认为企业公有制性质是造成企业预算软约束的制度原因，他们指出企业的公有产权与企业软预算约束间实际上不构成必然的因果关系，而施加在国有企业的政策性负担才是国有企业预算软约束形成的根本原因，因此只有剥离政策性负担才可以切实实现硬化企业的预算约束。林毅夫和李志赟（2004）认为国有企业承担的政策性负担是20 世纪50 年代开始推行的重工业优先发展战略的内生产物，当市场化改革后，经济中原本人为压低的要素和产品价格失去了补贴和保护，导致重工业企业无法盈利的隐性问题凸显，成为显性问题，同时重工业的资本密集型属性导致产业可以解决的社会就业问题比较有限，因此过多的劳动力剩余将产生社会福利损失的问题，具体而言包括两个方面：一方面是战略性政策负担，即在违背经济比较优势的赶超战略背景下，投资于我国缺乏比较优势的资本密集型产业过程中形成的负担；另一方面是社会性政策负担，即政府要求国有企业雇佣过多冗员并承担更多的社会职能所产生的负担。基于此，政府为了维持承担政策性负担的国有企业的存续发展，只好通过给予事后补贴的方式贴补企业的亏损，但是信息不对称造成政府无法区分企业亏损中因为政策性负担所造成的亏损比例，而激励不相容的结果又会造成企业经理人将政策性负担和非政策性负担（比如道德风险等）产生的亏损混同起来，并全部归咎于政策性负担，这就形成了预算软约束，进而造成国有企业效率与激励机制的下降。为了描摹政策性负担造成企业预算软约束的上述逻辑关系，林毅夫和李志赟（2004）在一个动态博弈的框架下，将政策性负担和信息不对称引入，得到的结论是：政策性负担降低企业效率的渠道是源于政策性负担直接带来国有企业经理人严重的道德风险，进而产生的预算软约束。他们的研究结果表明：产生预算软约束的根本原因不仅仅与企业公有制性质无关，而且在承担同等程度政策性负担的条件下，由于政府失去对于私有企业的控制权，因而政府在博弈双方中的谈判地位发生了变化，导致私有企业比国有企业更容易产生预算软约束，并且政府需要向私有企业提供更多的财政补贴以应对产权转移后企业经理人保留收入的变化。

在林毅夫和李志赟（2004）研究的基础上，林毅夫和李志赟（2005）进一步深入论述了国有企业改革与金融体制改革的关系，特别是经济体系的体制性问题，指出政策性负担不仅仅是国有企业的问题，同时影响到了金融体系，原因在于金融体系需要大量担负服务国有企业的任务，因此间接变相地承受了国有企业的政策性负担。具体而言，金融体系作为经济体系的重要部分，本质上是服务于实体经济，更好地将社会闲散资金有效配置到生产部门和个人，因此当国有企业实施改革的时候，必然会影响到金融体系、产生很多内生的体制性问题：比如银行体系（包括国有商业银行和其他金融服务机构）巨额不良资产问题，银行业市场结构的高度集中程度导致我国中小企业融资难的问题，政府政策为了加速国有企业改革并为企业融资创造条件对于股票市场造成的扭曲，以及缺乏健全成型的企业债市场、金融监管体制亟待完善等。林毅夫和李志赟（2005）认为上述金融体系中反映出的体制性问题的根源来自以国有企业为代表的实体经济部门，来源于国有企业的社会性和政策性负担，由此产生的国有企业预算软约束问题以及“自生能力”^[1]的问题，此时金融体系变相承担了国有企业所肩负的政策性负担。这一观点也解释了为何国有企业内部治理结构的改革无法从根本上成功改革国有企业，原因就在于有效的外部治理机制的建立是基于政府与国有企业经理人之间的信息不对称问题的解决，前提是剥离和消除国有企业担负的政策性负担，进而由成熟的外部治理机制的建立带动企业内部治理结构的全面改革，最终实现国有企业的成功改革。

与林毅夫和李志赟（2004）的研究所持观点相同，龚强和徐朝阳（2008）的研究同样支持国有企业的政策性负担是国有企业预算软约束形成的重要根源，因此他们的研究实际上是为林毅夫及其合作者所提出的政策性负担导致企业预算软约束的观点提供一个更为清晰的理论分析框架，同时修正Shleifer 和Vishny（1994）模型中关于政策性负担的定义，明确政府对于企业的补贴并不等同于预算软约束的概念。从方法学上讲，龚强和徐朝阳（2008）沿用Dewatripont 和Maskin（1995）的方法，将预算软约束形成的渠道或是逻辑关系定义为政府出于时间不一致问题而具有激励对于未完工的无效率项目进行追加投资。该文通过建立一个三阶段动态博弈模型描摹出预算软约束的基本思想与其形成机制，并讨论政策性负担对于企业预算软约束和道德风险的影响，进而采用重复博弈的思想将三阶段动态博弈的基准模型扩展到无穷期，用于探究改善预算软约束的有效措施与途径。关于三阶段的博弈过程，龚强和徐朝阳（2008）给出的关键设定是政府在第一期决定是否投资兴建一个需要企业承担政策性负担的项目，进而企业管理者观测到项目所具有的政策性负担后自我选择是否努力工作，等到第三期项目建设失败后，政府再次决策是否为一个未完工的项目提供再融资、使其延期建成。在这一模型框架下，龚强和徐朝阳（2008）得到了与林毅夫和李志赟（2004）相同的结论，即政策性负担会进一步加剧企业预算软约束问题，而且与是否存在政府和企业关于投资项目质量高低的信息不对称以及信息不对称带来的时间不一致性无关。除此之外，他们将一次博弈过程的基准模型扩展为无穷期的重复博弈模型，将长期预算软约束定义为借贷双方存在长期合作关系下的预算软约束，研究发现预算软约束与短期行为有关，而政府与企业管理者之间的长期合作关系可以有效地缓解预算软约束和道德风险问题，但是这一结论只对于看重长期收益的政府成立。

【注释】

[1]林毅夫（2002）对于自生能力给出了详细定义，即企业预期到通过自身的经营和管理可以实现在一个自由、开放、竞争的市场中获取正常利润，通常是根据企业的预期利润率定义。