我国经济的快速发展和居民生活水平的不断提高，都对基础设施、公用事业和城镇化的建设提出了新的需求，因此无论是对于政府还是企业，项目融资，特别是项目融资模式的确定始终是非常重要的内容，因此有必要对于项目融资模式的发展进行概况性的梳理。

我国最早的公私合作（Public-Private-Partnership，PPP）项目可以追溯到1984 年，但是真正得到国家承认、促进和引导的市政公用设施业的市场化改革，以及PPP 模式的引入，基本是从20 世纪90 年代开始的，比如，第一家全外资建设并且经营管理的中山坦洲供水厂于1992 年正式签约，1994 年，上海市的南浦大桥和黄埔大桥专营权相继转让给香港公司。然而，大规模的推广PPP 模式基本是从2000 年以后开始的，当时我国的城镇化率水平还较低，人均道路面积和城市道路面积率也远远低于发达国家水平，用于城市公用设施的投资占同期GDP 的比重也相对较低，国企提供公共服务的效率也比较低，因此需要大规模的基础建设跟进。

将1984—2002 年的PPP 模式划分为三个阶段：第一阶段是1984—1992 年的经营承包和拨改贷，主要是针对早期的、以经营承包责任制为主要内容的改革，比如长春中日友好水电站就是这一时期利用外资进行建设的。但是这一时期的改革限于经营方式和提高效益，只是简单的扩展了资金的来源，因此水价制度、企业经营模式和国家财政为主的模式并没有发生根本性的改变。第二阶段是1992—1998 年，这一阶段的核心工作就是建立现代企业制度和引入外资，以1992 年签约的中山坦洲水厂作为开端，之后陆续有中山大丰、天津凌庄、上海大厂等水厂引进了外资建设。到了1998 年，《城市供水价格管理办法》正式颁布，标志着水价改革的开始。第三阶段是1998—2002 年，这一时期随着城市化进程的不断加快，国内大批上市公司和民营企业开始陆续进入，产权变更成为这一时期的主要特征。2000 年以后，由政府主导的大规模推广主要体现在一系列相关法律法规的出台，比如2001 年12 月，原国家计委为了促进和引导民间投资而出台了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》。事实上，中央明确的引导工作始于2002 年国务院下发的《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》，里面明确提出了针对采取改、购、转、撤的方法予以处理。

上述总结的前期项目属于我国第一轮的PPP 项目，这一轮的项目主要采取两种形式：第一种是特许经营的模式，即伴随着出让股份或是增资扩股的方式，主要是应用于供水和城市燃气这两个领域；第二种就是BOT（建设—经营—转让，Build-Operate-Transfer，即自己或委托运营一段时间，之后将设施移交给业主）、TOT（移交—经营—移交，Transfer-Operate-Transfer，是BOT 的演变形式，比BOT 的风险小，并不存在产权或股权方面的问题）或是ROT（修复—经营—移交，Retrof it-Operate-Transfer，也是BOT 的演变形式，针对已有装机老化的问题）的模式，实现融资运营一体化，主要集中在污水处理厂、垃圾处理厂还有高速公路等领域，我们分别了解主要行业中PPP 模式的特点。

（1）水务领域。水务市场的体制改革始终都是一个热门话题。改革开放后，水务市场化主要涉及四个方面内容，一是企业体制公司化，二是水价市场化，三是融资模式的转变，四是水质标准相关政策的制定和变更。一般来说，水务领域融资模式主要有三种：第一种是BOT 或者TOT 的模式；第二种模式是在新公司成立的过程中通过转让新公司的部分股权引进外资，这种模式下并不设定固定的回报；第三种模式是直接转让已有公司的股份。(www.daowen.com)

（2）燃气领域。我国燃气市场对外开放得较晚，起始于20 世纪90 年代初期，在改革的过程中结合了三种不同的方式：第一种方式是经营权转让与建立监管机制相结合的方式，即通过传统的特许经营权的方式将基础设施和公用事业的经营权转让给民营企业，但是这种方式并不意味着开放接入，而是存在监管机制和管制；第二种方式相对直接，即选择将国有企业或者部分国有投资直接出售给私有部门；第三种方式是选择开放用户选择权的制度安排和开放网络接入的解决方法，这种方式对于价格竞争的促进具有重要的意义。

（3）城市交通。我们将城市交通行业细分为两个领域，一个是常规的公共交通领域，一个是轨道交通领域。公共交通系统建设始终是基础设施与公用事业建设的重点，流量、容量、可达性、便捷度等都是衡量一个国家城市交通建设的关键指标。通常而言，PPP 模式在公共交通领域的表现形式有五种：第一，采用竞争招标方式以建立服务质量合同的方式；第二，承包人获取限定性（指限定线路、限定期限）的排他性经营权的承包租赁方式；第三，通过公开招标获取线路特许运营权的方式；第四，在国有公交企业完成改革后出现的股份化的方式；第五，交通导向开发的模式TOD（Transit-Oriented Development），这种模式可以通过交通带来土地的增值。相比于公共交通领域，轨道交通领域的PPP 模式存在两种不同的形式：第一，轨道交通线路的新建完全是政府投资完成，但是建成之后以公开招标的方式将特许经营权转让给专业的运营公司负责后期的运营工作；第二，在轨道交通线路新建的过程中，就直接采取BOT 或者DBFOT（Design，Build，Finance，Operate 和Transfer，事实上，BOT 和DBFOT两种模式相对应，只是命名方式不同，前者基于公共资产，而DBFOT 基于公共职责），新建线路的资金来源不全都来自政府投资，也引入了部分非政府资金。

现阶段，我国为PPP 模式的发展营造了较为有利的环境，市场上更多的投资与融资方式也在不断地扩充PPP 的项目形式，政策方面也提供了较为有力的支持，比如，2013 年的国务院常务会议上，李克强总理就强调了政府应当推进向社会力量（市场化方式提供）购买服务项目，并加强城市基础设施建设的战略部署。但是，在现阶段的发展中，我们依然需要看到PPP 模式存在的问题和不足：首先，PPP 模式在项目中的应用存在一定的风险，我们以道路交通项目为例，高寒地区的成本存在超支的问题，交通流量相比于前期的预测存在不足（比如收费线路相比于免费或是低价线路就会存在预测不准）的问题以及因为技术难点造成的工期延误问题，因此要求我们在实施的过程中需要做好风险分担。我们依然以交通项目为例，对于城市轨道、桥梁项目，因为项目自身的竞争压力比较小，可替代性的交通选择有限，因此可以选择由政府承担。但是对于竞争压力较大、客流量较难评估的收费公路项目，则应由全部参与者共同承担；其次，现阶段我国PPP 项目还是融资导向，并不是以提高公共服务质量和效率为导向，虽然项目融资模式对于缓解政府的财政压力具有显著的作用，但是项目融资模式的作用体现还是在公共服务项目与基础设施建设项目中引入适合的市场化方式，但是这一转变还需要更多的时间；第三，不是所有的项目都适用于PPP 模式，项目融资更适合未来现金流能够保障偿还银行贷款的资本密集型项目，特别是具有强需求、技术方案可行性高、易收费的项目，比如基础设施建设，这就要求我们根据不同项目的特点、融资的难易程度、政策法规的合理性、项目的监管机制、技术与配套设施的可行性、项目的可交付性等多个方面做出评估，避免盲目性。

项目融资模式对于促进我国基础设施、公用事业的建设具有重要意义，我们应当借鉴国内外不同项目的特点以探寻最佳的模式，采用科学的风险管理模式并结合适宜的、合法的合同结构与合同形式设计控制风险，不断完善法规与相关政策，并充分发挥项目所在地的政府的作用，以提供高效的公共服务。