当前，我国国有企业改革的核心工作是发展混合所有制。十八届三中全会以来，中央加快了混合所有制实践的步伐，以中石化的混合所有制实践为例，其销售业务在2014 年引入社会与民营资本的过程中采取了增资扩股的方式，在短短2 个月的时间里，共引入了25 家境内外投资者参与此次增资。在增资完成后，此次引入的其他全体投资者以总计1070.94 亿元人民币的现金认购了将近30%的股权，标志着中石化销售公司的重组改革取得了阶段性的成果，也有助于中石化加快实现混合所有制的经营。

混合所有制的形式有助于提高国有企业效率。从产权的角度而言，混合所有制本质上是一项产权制度的改革，通过不同资本形式的交叉持股实现产权主体的多元化，健全市场活动的参与者。根据产权理论，拥有剩余控制权的一方应该同时拥有剩余索取权，这样才可以满足激励相容条件，但是公有产权天生存在所有者缺位，这就导致拥有资产所有权的政府并不能完全享有这些资产带来的收益，因此在国有企业的日常经营过程中会存在制度机制、官僚主义、激励不足等问题，导致国企的效率相对较低。此时通过引入民营资本，可以为国企注入一定的活力，提高生产效率与资源配置的效率，引入竞争，全面增强国企在市场化环境中的核心竞争力。

混合所有制的形式有助于完善公司法人治理结构，有效避免和防止企业被内部人控制。为解决所有权与控制权分离下的经理人激励问题，现代公司通常会构建股东会、董事会、监事会和经理人之间的制衡机制，从而激励经理人在决策时以实现股东利益最大化为首要目的。但是，很多上市国有企业存在国资独资或一股独大的问题，高管多通过政府部门直接任命，即使企业内部设立了董事会、监事会等治理构架，也多流于形式，缺乏有效和完备的监督机制，容易导致投资决策的失误，造成股东利益受损。通过引入民营资本，相应的产权代表进入董事会行使出资人权力，势必对企业的决策产生有效制衡，这将有助于进一步规范公司治理结构，建立健全现代企业制度。

事实上，探索如何实现最优的国有企业改革策略无法将企业决策与资本市场的作用相分离，理解发展混合所有制的必要性同样需要加强对我国资本市场的理解，但是分析我国国有企业的公司治理，无法脱离资本市场的作用与政府控制权的选择。Chen et al（2012）曾指出，我国在资本市场的整体制定与设计上具有自己的特点，有别于西方发达国家的已有经验，主要体现在两个具体方面：第一，我们在考虑如何实现社会资源配置优化的同时，资本市场的整体制定与设计也被赋予了支持国有企业改革的重任，而此种设计使得我国国有企业拥有了更多的上市资格的优先权，国有企业背景的上市公司在我国全部上市公司中所占比例相对较高；第二，为了维护和保持国有企业中公有制的主导地位，已有上市公司中的国有股份往往占据绝大多数，这就自然而然地形成了“一股独大”的格局，而“一股独大”的直接后果就是造成大小股东间利益的不一致，大股东可以非常容易地实现对于公司经营的控制，并做出自身利益最大化而损害小股东利益的决策。实际上，在我国内地正规股票市场于1990 年和1991 年（上海与深圳）建立后，政策上是允许国有企业将部分公司股份出售给外部投资者，但是为了保证国家（或政府）始终为国有企业的控股股东，约束了可以出售的股份比例通常相对较小，因此从某种意义上制约了为国有企业改革创造条件的初衷。混合所有制的经济形式之所以重要，很大原因在于民营资本的进入与交叉持股的模式可以有效缓解国有企业中存在的所有者缺位与公司治理问题，比如，当民营资本进入后，产权主体变得多元化，引入的投资者会关心自己资产部分的增值空间，因此会对企业行为加以监督，在一定程度上可以改善企业的公司治理结构，进而对于企业的绩效产生积极的正效应。更为重要的是，民营企业的天然所有者（或者称之为真正的所有者）的到位可以较好地解决国有企业所有者缺位的难题，使得混合所有制企业的所有者到位。(www.daowen.com)

虽然发展混合所有制有其必要性，但是并不意味着要搞一刀切，也不是所有的企业都要实行混合所有制，不同的行业、不同的企业具有不同的特点，行业的垄断性程度不同，企业的功能也具有差异性，比如，对于主要提供公共产品生产的国有企业，由于公共产品具有的外部性，因此利润空间非常有限，所以很难吸引民营资本进入，而且更多具有外部性的公共产品主要用于提升社会福利水平，因此社会最优的选择如果是保持国家控股、政府经营，那么以最大化社会效益为目标的结果就应该是不进行混合所有制。

发展混合所有制经济不仅仅是简单地实行分类改革方式，还会存在诸多挑战，其关键就在于清楚地了解问题所在，正如2014 年召开的中央经济工作会议上所强调的，国企改革是奔着解决问题去的，明白了问题所在，才好对症下药。我们认为挑战源自两个方面，一方面是产权制度改革过程的挑战，另一方面是国有企业自身存在的问题。首先是产权制度改革所面临的问题，如果无法营造一个相对公平的市场竞争环境，而且混合所有制始终不对产权制度和公司治理结构进行实质性的调整和根本改变，仅仅是并存多种不同的资本形式，那么依然无法有效保护民营资本，直接会抑制民营企业参与改革的积极性。同样的，如果混合所有制下的民营企业不具有企业的决策权，也无法获得实际的利益，民营企业同样会缺乏足够的激励。其次是国有企业自身存在的问题，国企现存的主要问题是效率较低，政企不分，政商不分。国有企业效率较低的表现有很多，比如投资经营策略的选择，员工日常工作中的主观能动性欠缺等；政企不分的原因主要是国有企业不仅有企业追求利润最大化的一面，也兼有政府追求社会福利最大化的一面，因此国有企业常常肩负着双重使命，既要努力做到国有资本的保值与增值，又必须承担更多的社会责任，并服从国家发展的总体战略目标；关于政商不分，简而言之，国有企业中的高管通常是直接行政任命，这就导致国企高管同时具有企业家和政府官员的双重属性，不仅可以利用权力之便进行寻租，还可以利用资本资源进行政商联盟，这也是造成很多央企高管腐败多发的根本原因。