在界定农业支持政策体系这个概念之前，我们需要先了解农业支持的背景和内容，再对政策、体系两者定义进行区分。

上文中，我们已经分析了不再探讨农业支持和农业保护之间区别的原因，现就农业支持的背景进行分析。近几年的研究谈及农业支持，基本上是对入世后的农业支持政策进行分析。这并不是说，入世前我国没有相关农业支持政策；事实上，入世前我国用于扶持农业的政策也很多，如农业税收政策、农产品流通政策、农产品价格支持政策、财政支农政策等（具体内容及演变会在下文详尽分析）。入世前，农业支持政策的目标和手段单一化，政策效应不明显；入世后，在WTO《农业协议》规则的约束下，农业支持政策体系逐步规范，政策手段工具和政策目标也趋向多元化，2004 年至2014 年连续11 个中央一号文件进一步加强了农业支持政策的效应表现，因而研究者众多。考虑到加入WTO 这个不可回避的背景因素，本文以WTO 规则、我国的入世承诺、现代农业的发展要求为标准来界定农业支持内容。

本文研究的农业支持是指政府为了保障国家粮食安全、促进农民增收、发展现代可持续农业，从改善农业基本生产条件入手，以政府转移支付为主导，通过对农业生产、农业农村基础设施、农村生态环境、农村基础教育、农业保险、农业产业化发展、农村社会保障、农业金融、土地流转等方面进行财政支持和扶助的一系列行为的总和。现将WTO《农业协议》中对农业支持的口径与我国的农业支持政策措施进行对照，见表1-2，以更好地了解农业支持政策的内容，夯实农业发展基础、增强农业发展后劲。

表1-2　对中国农业支持政策按WTO《农业协议》口径分类

① 种粮补贴于2004 年开始实施，财政直接支付，款项直接进入农户账号，主要按照农村税费改革时核定的计税土地面积发放。从实际操作看，种粮直补政策属于绿箱中不挂钩的直接支付措施。农资综合补贴，在WTO 的通报中，被列为黄箱支持非特定产品AMS 支持。农机具购置补贴是投入品补贴措施，属于黄箱支持中的非特定产品AMS 支持。农作物良种补贴政策属于黄箱支持中的特定产品AMS 措施。但部分专家认为，良种补贴是为鼓励农民使用优良农作物品种，加快优质良种推广步伐，具有农技推广性质，可归入绿箱政策。作者根据中国财政部网站及相关政策文件整理。

续表

在理论界，一般将政策和体系两个概念混同，实际上这两者既有区别也有联系。一般意义上来说，政策具有时效性、独立性、表述性特征。时效性是指政策在一定时期内推行；表述性指政策的表现形态是简单而机械的；独立性指政策只针对某项目标制订的行为措施，是孤立和封闭的，与其他环境无实质交换。而体系却具有开放性、循环性、智能性特点，并且它是政策发展到后期阶段的产物。体系是一个开放性的结构，它不仅关注政策本身，而且依据政策之间的关系脉络，将其他有内在关系的系统有机地组合在一起，使之循环、智能的发展。本文所探讨的农业支持政策体系不是单指推动国民经济持续、健康、协调发展而制定的那些农业政策，而是指瞄准保障粮食安全、农民增收和现代农业可持续发展这个目标，所实行的包含各类制度、政策、法律等措施的一个整体系统。从系统结构来看其重点内容如下：

（一）财政支持

财政支农政策是我国公共财政政策的重要组成部分，是政府促进农民增收、农业增长、农村发展的有效手段之一，主要是运用财政资金的杠杆效应对农业进行支持和保护，具有农业公共品投资性质。在我国的财政预算体系中，财政农业支持政策包括国内农业政策的所有财政性支出，农业补贴也是财政支农的一部分。财政支农的项目比较广泛，2007 年前后的统计口径不同，前期的中央财政支出主要包括支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费、农业农村基本建设支出费、农业科技三项费和农村救济费等；后期实际指农业支出、林业支出、水利支出、扶贫支出、农业综合开发支出等项目支出费用。财政支农政策对于一国农业增长的重要性不言而喻，“公共财政理论和农业公共品性质表明：财政支持不仅能有效解决必需的农业公共品的外部性问题，而且具有促进规模经济的优势”。（李焕章、钱忠好，2004）^[3]目前，农业补贴是我国财政支持农业的重要政策工具，涉及“三农”问题各个领域，具体包括种粮直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴“农业四补贴”。除此之外，还包括社会保障、生态补偿、土地流转等财政转移支付政策。(www.daowen.com)

（二）金融支持

农业金融支持一般都被假定为促进农业增长的重要前提和条件。农业金融支持是构成一国宏观金融体系的重要组成部分，农业金融支持的程度强烈影响着农业经济增长的速度。本文研究的农业金融支持政策主要包括农业政策性保险制度及农村金融支持政策。

1.农业保险

在通行市场经济的国家，支持农业发展的主要做法包括推行政策性农业保险。农业保险的推行是一项艰难的工作，但其增加的产出不仅有利于农业生产者，也有利于农业消费者（Hazell，1986）^[4]。纵观国外，政策性农业保险，可以代替直接补贴对农业实施合理有效的保护，当然，这需要在世贸组织规则允许的范围内进行，不仅减少自然灾害对农业生产的影响，也减轻了骤然加入世贸对本国农业的冲击，可以说政策性农业保险能有效稳定农民收入，促进农业和农村经济的发展。借鉴国际发展经验，农业保险也成为我国农业金融支持的重要组成部分。“鉴于农业保险的社会效益强而经济效益弱，我们根据其公益性和排他性，将其归为准公共品”（李军，1996）^[5]。由此，实施政策性农业保险的作用和目的便显而易见。本文保险支持政策除了研究农业保险外，还包括新型农村合作医疗、新型农村养老保险。

2.农业金融

农业金融政策指为农业、农村、农民及相关农业生产经营者的生产经营活动和生活，提供一切金融支持服务的制度（刘达，1995）^[6]。现代农业经济的发展离不开金融的支持，无论是通过发展城镇化来转移农村剩余劳动力，还是通过农业产业化来调整农业生产经营结构，抑或是促进农民增收，都需要大量资金的积累和投入。农业金融政策鼓励商业金融机构进入农村，并支持创新农村金融产品和服务，特别是支持农村信用社、村镇银行发展政策的完善，重点发展农村小额信贷业务，并根据“三农”的实际特点，创新和试点不少符合实践的信贷金融产品和服务。农村金融基础设施逐步健全，农村支付体系和信用体系不断完善，有力地支持了农业产业化的发展。本文的农业金融支持政策研究重点关注农村信贷支持制度。

（三）农业法律支持

农业法律支持指针对农业支持政策的目标、内容、相应措施及执行机构做出明确规定。法律框架是政府农业支持政策体系的实施基础，而政府农业支持政策体系是政府立法施政的价值所在，法律措施对政府农业支持起着保护和制约的作用。发达国家的农业支持的法律体系大都比较完善，而我国也出台了一些农业方面的法律法规^[7]。本文从完善农业支持的法律体系方面出发研究政府农业支持政策体系的整体框架。

（四）农业科技人才支持

人力资本理论认为：人力资本的存量影响经济发展，不同层次的人力资源对经济增长的贡献并不相同，一个行业内必须形成各种层次的合理的人力资源结构，这样才能避免出现人才边际递减效应^[8]。现代农业发展、促进农民增收、保障粮食安全都必须有一个农业科技人才队伍的培养体系。农业科技人才支持需要大力发展各类农业方面的高等专业教育和相关职业培训，使农业发展的进程中随时有一批具备专业知识和素养的工作人员，当然需要包括农业科研人员、农业技术推广人员、农村管理人员。

以上，是本文研究的主要内容及范围。尽管本文研究的是湖北问题，但农业支持政策是国家的大政方针，湖北是在中央统筹下的区域，研究的基础不变。