1.清洁能源产业发展政策总述

欧盟鼓励各成员国使用替代燃料来降低对石油等化石燃料的依赖，如在汽油中加入适量的甲醇和乙醇等替代燃料。这一举措在1985年的85/536/EEC 指令中体现。1986年的《欧盟能源政策》通过，该政策明确指出：当前欧盟工业规模相比其他发达国家较小，滞后于世界领先水平。而大力发展工业必须以丰富的能源资源做保障，能源法律必须作为制度保障更好地为其服务，同样该政策为后续欧盟能源政策的制定奠定了法律基础，标志着欧盟清洁能源政策格局的形成。在这一阶段，能源税开始建立，欧盟各国开始寻找替代性能源。

而到20 世纪90年代，欧盟出台了一系列有关能源改革的政策，涉及电力、煤炭、核能、石油等多个可再生能源产业。详细政策如表5-2所示。以1997年11月欧盟发布的《未来能源：可再生能源共同体战略和行动计划白皮书》（Energy for the Future：Renewable Sources of Energy，a White Paper for a Community Strategy and Action Plan）^[7]解释20 世纪90年代欧盟的能源政策特点。白皮书中强调欧盟发展可再生能源可以减少对外能源依赖，保障能源设备安全，加强清洁能源工业的竞争力，如果不采取措施拯救当前的局面，欧盟能源进口依赖度将会持续增加。对此，白皮书中强调“欧盟逐渐加强实施可再生能源的举措，将发展可再生能源作为能源发展的核心力，将发展可再生能源的目标进行具体细化，提出严格要求。预计到2010年可再生能源中的电力比重达到23.5%，风力发电、光伏发电、地热发电机的装机数达到40 吉瓦、3 吉瓦、1 吉瓦，可再生质能产量达到135 百万吨油当量。”此外，欧盟还采取一系列措施控制总燃料成本，投资1 650 亿欧元来减少1997—2010年210 亿欧元的燃料成本。当时，欧盟采取各种措施加强成员国之间的合作。最典型的措施是建立公平的可再生能源市场准入制度，为新成立的清洁能源工业提供技术补贴，发展或协调“黄金”或“绿色”资金等内部市场措施。

表5-2 20 世纪90年代欧盟能源政策法律汇编

资料来源：European Parliament Directory of the Most Community Legislative Measures in Energy Policy，1999.

进入21 世纪，欧盟的能源政策趋向成熟，各成员国也在认真履行相关政策制度过程中感受到使用清洁能源的重要性，逐渐降低了对外来能源的依赖程度，清洁能源产业发展迅速，清洁能源产业在总能源产业中的比例不断增加。2000年欧盟成员国一致同意签署的《欧洲能源供应安全战略绿皮书》，继续强调1997年白皮书要求的目标，为了让各成员国内部能源市场稳定，减少进口燃料的依赖，更好地减少短期市场对各成员国能源安全带来的负面影响，绿皮书强调加强各成员的目标一致性，能源政策需作为新的共同体特性^[8]。该绿皮书仍然强调了对能源市场的投资，加大对可替代性能源的研发应用，进而减少对外来能源的依赖程度。

2001年欧盟发布了可再生能源发电的指令，主要是在国内市场。该指令进一步确定了目标：到2010年，将可再生能源的比例提高到12%。为了确保可再生能源和电力生产机制的正常运行，欧盟成员国采取了一系列措施来提高电力行业投资者的信心。例如，颁布绿色证书，对部分电力行业免税、退税等税收优惠或直接对其价格进行削减等措施。为了让欧盟各成员国实现发展可再生能源电力达标的承诺，在制定上述指令和目标时，规定各成员国严格按照《联合国气候变化框架公约》和《京都协议书》的相关规定实现可再生能源的目标。对此，欧盟国家在绿色认证、投资援助、免税、退税或减税和直接价格支持等方面采取措施，确保可再生能源发电机制正常运行，增强投资者信心。另外，欧盟还呼吁成员国在确定目标时，必须严格履行《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》对国际气候变化的承诺。

2002年，欧盟委员会继续在绿皮书的基础上完善相关规定，出台了《欧洲智慧能源》政策，该政策规定在2003—2006年总投资2.15 亿元用于各成员国发展清洁能源，此外，欧盟拨款20 亿欧元支持各成员发展清洁能源的研究开发。这些政策主要是为了加大欧盟各成员国清洁能源产业的投资研发，提高能效。

2003年，欧盟发布了《生物燃料指令》，引入在运输中使用生物燃料和其他可再生燃料。第三个标题下，该指令对成员国使用生物燃料和其他可再生燃料做出最低要求，到2005年年底生物燃料和其他可再生燃料的比例在国内总运输燃料中不少于2%，到2010年年底不少于5.75%。同年，为了促进该指令的顺利实施，欧盟还发布了《温室气体排放总量管制与排放交易制度指令》，这必然会对成员国温室气体的排放进行限制，从而刺激可再生能源和清洁能源的发展。

据统计，2009—2013年，为了刺激环保产业的开发，清洁能源能够更大范围地服务于生产、生活各个方面，欧盟各成员国筹集1 050 亿欧元支持清洁能源产业发展，以资金刺激环保市场对经济的带动作用，其中用于研究开发清洁能源和与清洁能源有关的产业所筹集资金高达40%。此外，为了更好地为清洁能源产业提供政策支持，欧盟在2009年通过新的可再生能源法，据统计数据显示，欧盟在2010年可再生能源消费比例上升至12.4%。其中，可再生能源消费比例最高的成员国是瑞典，达到47.9%，拉脱维亚、芬兰、奥地利和葡萄牙分别以32.6%、32.2%、30.1%和24.6%列居第2 ～5 位（刘秀莲，2011）。

2011年，欧盟委员会公布了《可再生能源发电法》，该法案进一步加大了对清洁能源产业的财政支持、税收贷款等优惠。举例来说，大多数成员国采用的《上网电价》政策以及欧洲议会（European Parliament）的立法，对生物燃料的生产免除了90%的税收支持，对油菜籽生产征收差别税。同年12月，欧盟委员会通过了《2050年能源路线图》，提出到2050年碳排放比1990年减少80%～95%。该路线图中，清洁能源消费比例由当前的10%提高到2050年的55%，大力提高能源消耗效率和节能效率，要求2030年、2050年化石燃料消费下降，比2005年降低16%～20%，比2006年降低32%～41%。该路线图同样强调，核能在低碳电力来源中仍处于重要地位，有助于降低系统成本和电力价格。

2012年，欧盟继续发布了《可再生能源：欧洲能源市场的主要参与者》。报告强调了作为能源市场的主要参与者——清洁能源私营部门在推动能源市场中的作用，可再生能源的扩张可以增加全国的就业机会，吸引投资，带动社会公众消费。为此，欧盟从电力市场改革入手，改造电网等基础设施建设，加大技术创新，实现能源供应目标的同时确保清洁能源的研发，以此带动内部市场的发展。(www.daowen.com)

2015年12月欧盟通过了《巴黎气候变化协定》，承诺到2030年将温室气体排放量减至40%，这相当于1990年的排放水平，相应地设定了27%的清洁能源目标。2018年6月欧盟更是决定将2030年清洁能源目标提高到32%。

2.欧盟部分成员国清洁能源产业发展的核心政策演变

法国在清洁能源产业发展上最显著的特点是核电和太阳能光伏发电技术先进。法国对于核电的发展非常重视，对核电技术要求十分严格，政府针对国内核电技术企业设立了专门的机构，并对其进行有效监管。自此，法国核能发电在全国发电总量的比例高达85%，如此高的比例从未发生过一次重大核事故，因此法国也被认定为世界上核电运行最安全的国家。

1970年中东石油危机爆发迫使法国进行能源改革，当时制定的目标是使核电成为发电主力。1970年，法国开始从美国西屋公司购买和学习压水堆技术。在引进美国核电技术后，法国又积极通过自主创新开发了EPR 压水堆技术。此技术在核电安全性和经济性上更为先进，安全性能更高，并且加大了生产批量化和生产标准化，节省了制造成本和管理时间，使其经济性能更高。2005年，法国颁布了《确定能源政策定位的能源政策法》。2011年福岛核事故爆发，使得法国继续加大对本国核能安全技术标准的重视，考虑到核能安全和能源转型，法国逐渐削弱核能占全国能源发电的主导地位。2012年10月，奥朗德总统宣布截止到2025年，尽快结束对核电的完全依赖。2014年法国通过了《能源过渡法》，要求核能发电占法国发电总量的比例从当前的75%降至50%，能源重心逐渐转向太阳能这一清洁能源产业。法国生态及整体转型部也宣布，计划在即将关停的核电站原址进行300 兆瓦太阳能发电项目的招标，同时法国政府也积极鼓励部署大型太阳能项目，并对此提供财政支持。截止到2017年，法国光伏装机容量达875 兆瓦，同比增长49%，累计太阳能光伏突破8 亿兆瓦，太阳能发电占电力行业的比例正在一步步扩大。

与法国核能技术不同，德国在清洁能源工业，如风力发电和光伏发电方面已经取得很大成功。德国是世界上最大的风电生产国，2001—2007年风电装机容量居世界第一，2010年年底风电装机容量累计25 吉瓦以上。德国政府运用经济杠杆和法律手段，采取了扶持政策，为德国风电产业提供了坚实的法律保障。1991年，德国颁布了《电力传输法》，该法律是德国在商业领域使用清洁能源发电的依据。该法律还引入美国第一个固定电价制，规定：电网运营商有义务接受新的和可再生的电源，并优先购买所有由风力发电运营商生产的风力发电，且价格不低于当地平均电价的90%。可再生能源电价高出传统电力价格的部分由当地电网承担。2000年颁布了《可再生能源法》，该法规定：能源企业有责任推广清洁能源的发展，政府则向开发清洁能源的企业提供财政补贴，并规定：保护收购价格依据当地风力实际情况来制定，为了保障风力发电投资者的商业利益，风力较弱的地方保护价收购的时间根据实际情况适当延长。

不仅在风能这一清洁能源的发展方面提供政策支持和市场保护，德国还在其他清洁能源产业和可再生能源产业方面制定相关法规，以便于清洁能源能够成为生产、生活的主要能源。2004年、2008年、2011年，对《可再生能源市场化促进计划》和《家庭可再生能源补贴计划》进行了多次修订。2004年修订后的目标是增加清洁能源和可再生能源在整个电力供应中的份额。该条例规定：到2010年年底，风力发电计划将占总发电量的12.5%，在2020年将达到20%，2050年将上升到50%。2008年对电力发展目标重新修改为可再生能源电力在总电力供应中所占份额不得低于30%。2011年修订的《可再生能源法》将重点放在电力运营商的征税标准上，对可再生能源的征税标准进行适当调整。通过对生物燃料进行财政补贴鼓励技术进步与创新，提高化石燃料的生态税，减少甚至免征清洁能源生态税的方法，刺激可再生能源产业的发展，对石油、天然气等传统燃料的使用产生一定的阻碍作用。此外，三次修改最终对可再生能源发展的未来目标进行重新规定：2020年清洁能源发电占总发电份额的比例将不低于35%，2030年将不低于50%，2014年将不低于65%，2050年将不低于80%。

英国是欧盟重要成员国之一，在欧盟制定《京都协议书》之后，对各成员国的碳排放量和温室气体排放量的标准列举了详细目标。此时的英国由于大力依赖石油等化石燃料，此目标的实现困难巨大，因此英国开始谋求清洁能源的研究开发，以达到欧盟所制定的目标。英国在可再生能源发电方面历史悠久，是最早实行配额制的国家。

英国1989年颁布的《电力法》中首次将非化石燃料电力义务的概念引入电力改革。1990年，英国颁布了《非化石燃料义务》，并详细建立了非化石燃料招标和补贴制度，初步目标为1990—1997年，风电价格从10.0 便士/千瓦时降到3.8 ～4.95 便士/千瓦时，年均降幅为10.57%～14.81%。1999年，英国颁布了《可再生能源义务法》，明确界定了可再生能源电力义务制度，引入了清洁能源生产的配额制度，并对未能达到目标要求的供应商处以最高10%的罚款。2003年可再生能源电力占全国电力的比例为3%，2011年达到11.1%，2014年达到20.6%。

英国是世界上最早提出低碳经济的国家，其减排目标要求在2020年减排34%，2050年减排80%。2012年，英国颁布草案，计划斥巨资发展全国清洁能源，投资1 100 亿英镑发展低碳电力，对电力生产和输送设备进行资金支持，引入差价合约和碳低价保护机制，刺激电力供应商的生产积极性，从而发挥市场的自主调节作用。

在促进新能源产业发展的过程中，欧盟充分发挥了政府在宏观调控中的作用。然而，当我们审视欧盟主要成员国的产业政策时，这里充分表明的是政府刺激了市场需求，建立了基于市场机制和制度以及与市场协调配置的社会机制。此外，欧盟高度重视以企业为主体的清洁能源产业技术创新，推动建立以市场交易为主题的碳排放交易机制。欧盟认为市场协调作用是能源技术发展的最重要的驱动力。碳排放交易制度是实现以最低成本实现减排目标的重要工具。在总量控制的基础上建立合理的碳排放交易市场，可以保证新能源技术的健康交易环境，有助于市场协调政府清洁能源的配置。