出台国土开发的投入成果转化政策，将国土开发的成果转化为村集体组织和农民的资产，扩大集体经济的收入来源，壮大集体经济的实力，同时提高贫困农户长期性的资产性收入。

长期以来，国土开发投入的扶贫效果并不显著。根据国家对脱贫攻坚的部署，“十三五”期间，在坚持农村基本经济制度和经营制度不动摇的前提下，创新财政支农项目资产收益扶贫模式，改变扶贫资金“大水漫灌”形式。以稳妥推进林权使用制度和农村土地承包经营权改革为突破口，探索将公共资产、财政专项扶贫资金以及其他涉农资金、农户权益资本化和股权化，增加贫困户的资产性收益，为精准脱贫开辟新的路径。

根据这一战略部署，国土开发扶贫中应出台国土开发的投入成果转化政策，将国土开发的成果转化为村集体组织和农民的资产。国土开发扶贫可以成规模投入、整村推进，同时要求农民每户入股，组成资金互助社。这样既扩大集体经济的收入来源，壮大集体经济的实力，又激活农民参与合作社的积极性，提高贫困农户长期的资产性收入。

资产收益扶持制度主要针对的是丧失劳动力而无法劳作的农民等自主创收能力受限制的农村贫困人口。将分散、细碎和“沉睡”的各类资源要素转化为资产，并整合到优势产业平台，使贫困人口生产生活空间进一步扩展，达到脱贫致富的目的。目前，先行开展探索的省份涉及四川、贵州等省份。表现为贫困人口将部分支农资金和财政专项扶贫资金入股家庭农场、专业大户以及农民合作社等新型经营主体，生产者、经营的收益分红使得贫困人口的财产性收入不断增加。资产收益扶持制度除了由国家财政资金形成资产确权入股外，可推广到农村集体资产和农民承包的土地经营权入股。

为了将贫困户从狭隘的生产空间中解放出来，促进贫困户资产增加，实现稳定增收脱贫，通过资产收益扶持制度，贫困户将财政扶贫资金和部分农村集体资产等量化，变为在农村新型经营主体中的股份，获得分红以及就业和技术指导等收益，建立市场主体、合作组织与贫困户的利益联结机制。

资产收益扶持制度激活了农村资源要素，通过将农户和村集体拥有的草地、荒山、滩涂、建筑物、土地、林地、水面、机械设备等资源和资产量化后入股，发展生产经营活动，经营集约化水平和组织化程度不断提高，农村生产力进一步解放和发展。

比如乌蒙山区的贵州省六盘水市就以“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的资产收益扶持制度有效整合各种资源要素，探索了一条通过股权化实现规模化、集约化、产业化的精准扶贫新路子。其具体做法如下：

一是把财政资金转变为股金。以不改变资金用途和性质为前提，将财政投入到农村的生产发展类资金、扶贫开发资金、农村基础设施建设资金、农业生态修复和治理资金等量化为村集体和农民的股金，按股比分享收益，资金的使用效益大幅提高。通过集中投入、产业带动、社会参与和农民受益的方式，统一入股到企业、家庭农场以及合作社等经营主体。自2014年以来，整合农业、林业以及扶贫等部门各类财政资金共计2.74亿元，集中投入到企业、合作社和家庭农场等经营主体，受益贫困群众多达79513名，33768人实现脱贫。

二是推进资源变股权。将农村森林资源、土地资源以及旅游文化资源等进行整合，加大农村产权制度改革。将存量折股、增量配股和土地入股，作为企业和合作社等经济组织的股权，使农村资产股份化、土地股权化，盘活各种资源要素，资源叠加效应凸显，资源利用率进一步提高。

三是积极推进集体资产入股。在集体经济组织全体成员同意的前提下，将集体所有的资源和资产，包括土地、草地、林地、滩涂、水面、荒山、建筑物和机械设备等协商评估入股，集体经济组织根据拥有合作社和企业等经营主体的股权比例获得收益。自2014年以来，六盘水市共有8.21万亩“四荒地”、16.52万亩集体土地、32.18万平方米水面入股。通过资产入股，村集体经济新增收入2477万元，消除413个“空壳村”，“空壳村”占比从2013年的53.8%缩减到15.3%。

四是引导农民变股民。以耕地红线不突破、农民土地集体所有性质不改变和农民权益不受损为前提，对于农民将土地、资金和技术等入股到企业、合作社和家庭农场等经营主体予以鼓励，推动其变身为股民，让农民实现就近就业。为了促进农户与经营主体“联产联业”“联股联心”，积极引导农民将已确权登记的土地承包经营权入股，实现经营主体发展适度规模经营和入股农户以承包地入股成为股民。同时，贫困户可将财政定向投放的帮扶资金转变为持股，通过投入到村集体领办和创办的经济组织而获益。

国土开发资产收益扶持制度的建立基于农村农业各项制度的深层次改革，包括财政扶贫资金和支农资金的使用与管理制度、农村土地制度、农村集体产权制度以及农业支持保护制度等的改革。为了解决资金整合困难、风险防控难度大以及政策配套尚不完善等难题，需要进一步健全机制和完善措施。一是要做好资金整合。通过建立“以县为主体，省级支持配合，以财政资金为主，引导金融和社会资金参与”的资金整合机制，促进贫困人口脱贫增收。二是要明晰产权。现代农村产权体系是资产收益扶持制度的基础。因此，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的产权体系是关键。三是要构建产业平台。农民要获得可持续资产收益，实现精准脱贫，产业发展是依托。将乡村特色产业和优势产业培育成特色品牌，夯实扶贫根基。四是要防范风险。为增强风险防范能力，需进一步完善政策性保险、财政补贴以及信用担保等风险防范体系。五是规范运作。资产收益扶持制度涉及公共资金和集体、个人利益。通过规范运作，实现政府、市场和农民的协调发展。

各地由于情况不同，在实践中可以采取不同的路径：

（一）增加固定资产收益

2015年，四川省在全国率先开展财政支农资金股权量化改革，受到农户欢迎。清源土地股份合作社将财政补助的335万元、财政专项扶贫资金20万元及合作社自筹的30万元，集中投入建设粮食烘储中心，并将烘储中心进行股权量化，一改过去财政资金直接补给农民的做法。中心自建成以来，实现收入40.55万元，除去成本，可分配红利达21.94万元。

2015年，四川省财政安排9000万元扶贫资金，在70个农民合作社率先开展试点。支持15个农民合作社开展资产收益扶贫试点，涉及股权量化改革与农业产业链条延伸试点资金1800万元。高县庆符镇黄桷村百家蔬果专业合作社依托该试点，将原有242万元资产与100万元扶贫资金进行资产重组，合作社和项目资金分别占股71%、29%。财政扶贫资金投入到合作社形成的资产，以优先股形式全部量化给贫困户。(www.daowen.com)

支持贫困村和贫困户自愿将农村土地、荒山、荒地、森林、水面和滩涂等集体资产以及个人土地承包经营权、林权通过流转的方式，获取资产收益。鼓励通过以上资产量化折股方式成立农民股份合作社，入股龙头企业、农民合作社和种养大户等经营主体，实现资产收益增加的目的。

允许将具备条件的财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入农业、养殖、水电、乡村旅游和光伏等项目形成的资产折股量化给贫困村和贫困户，对丧失劳动能力的贫困户优先给予。可由村集体、合作社或其他经营主体统一经营资产。针对扶贫移民搬迁安置区，支持将财政资金投入形成的资产量化到户到人，并让其通过入股的方式发展集体物业经济。在全国首创“贫困户优先股”，形成贫困户增收渠道。

（二）增加资金资产收益

多种方式吸纳贫困村和贫困户资金参与基础设施建设、运营，将投资补助、特许经营和政府购买服务等资金入股到部分营利性的项目中，如城乡供水、供热、燃气、公园配套服务、公共交通、污水垃圾处理及停车设施等市政基础设施项目和部分营利性的教育、医疗、体育健身、文化设施建设和养老等项目。依托以上资产，贫困村和贫困户可以通过经营收费、租赁或入股经营主体等方式获得收益。

（三）其他增加资产收益方式

依托财政专项扶贫资金和其他涉农资金，鼓励龙头企业和农村合作经济组织可共同成立经济实体，吸纳贫困户劳动力就业。对于参与生产和创收活动的贫困户，通过减免其生产费用和提供优惠服务价格等途径，促进贫困户收益的增加。

（四）盘活农村“三资”资源

通过引入社会资本将农村资源、资金和资产盘活。对于贫困村的集体老旧办公用房、学校、厂房、会堂、仓库以及存量建设用地和农户废弃宅基地，可以通过改建和新建物业房产等方式，将闲置资产盘活。为了让农民享有更多房屋财产收益，对于开发特色旅游、租用农民空置房创业和下乡租住民房度假的应积极鼓励。贫困地区的资产收益扶贫项目应扩展到对风能、水电、太阳能和矿产等资源的开发，赋予土地被占用的村集体股权，让贫困户分享更多资源开发收益。

（五）鼓励“三权”抵押贷款

在风险可控的前提下，对于农村土地承包经营权、林权和农村居民住房产权“三权”，可鼓励和支持金融机构开展抵押贷款。抵押贷款对象优先选择信用良好的贫困户，通过“三权”抵押增加信用担保总量。放宽龙头企业、农民合作社和种养大户等的经营资产收益扶贫项目的经营主体融资限制，将贫困户纳入扶贫贴息贷款的发放对象，增加其资金供给。

（六）推进农村“双权”（土地承包经营权、林权）流转制度改革

全面推进贫困地区林权证发放查缺补漏和土地承包经营权确权登记颁证工作。完善农村土地经营权流转机制。将土地、林业产权交易纳入公共资源交易平台，通过全区统一的城乡建设用地增减挂钩周转指标有偿使用交易市场的建立，推动地票市场开展交易。培育和扶持土地股份合作社的力度应进一步加大，实行同地同价，征占用补偿标准应依法合理提高。完善土地流转风险防范与退出机制。逐步推进集体资产所有权、承包权和经营权“三权分离”流转机制，开展集体资产股份权能改革和农民股份合作改革等工作。

（七）建立合理的资产收益分配机制

对于资产量化折股到村、到户、到人的，应将一部分资产划出，用于设立特困户和贫困户优先股，剩余部分再量化给其他农户。动态管理资产收益扶贫项目中的贫困户，收益分配应根据人员变动合理调整。为了尽快产生收益，财政专项扶贫资金和支农资金应尽量投入到生产周期短、见效快的项目中。通过建立健全收益保底机制，确保贫困户在项目持续期内拥有稳定的回报并尽快获取收益。对收入稳定和易于核算的项目可采用“低保底+高浮动收益”的分配机制，风险大和不易于核算的项目则宜采用“高保底+低浮动收益”的分配机制。