（一）国土开发为产业扶贫打下坚实基础

进入新时代，随着经济社会的迅速发展以及扶贫标准的提高，农民对政府的需求也产生了较大变化，传统的为农户修建蔬菜棚或送仔猪的方式，已经不足以支持贫困户脱贫致富。不同于政府的无偿扶持，贫困山区的脱贫致富更多需要内生动力，扶贫也由“输血”转变为“造血”。贫困农户更需要的是持续的生产能力和增加财产性收入，而产业扶贫作为一种内生发展机制，是扶贫的一种有效途径，能有效解决上述问题。农林产业扶贫、电商扶贫、资产收益扶贫、科技扶贫是产业扶贫的重要内容，而这些内容都与国土开发有关。

乌蒙山区贫困面广、贫困程度深的一个主要原因就是自然环境恶劣、土地质量低、产出能力低，产业结构单一，但它又是矿产资源富集的地区。土地和矿产资源在脱贫中扮演着重要角色，国土部门的扶贫主要是发挥行业优势，将坚持物质扶贫与增强造血机制、增强内生动力相结合，以土地计划指标倾斜、地质矿产勘察与开发、打井找水、土地整治、地质灾害防治、矿山地质环境治理和生态恢复等工作为切入点，发挥国土部门、地勘行业的优势，将扶贫开发与国土资源管理改革相结合，有效促进了贫困地区经济社会发展。其中，土地整治是扶贫的重要抓手，主要以高标准农田建设和推进中低产田改造为重点。通过土地整治，加快了土地流转的进程，解决了目前土地抛荒和半抛荒，国土不能很好利用、国土的综合价值大打折扣的问题，使规模化经营成为可能、加快了现代农业发展。在贫困地区进行矿产资源勘探，发现新的矿产资源，使之成为当地发展新的经济增长点，矿产资源的共享切实增加贫困农户收益。开展土地质量地球化学调查评价，则为发展特色农业奠定基础。通过矿山生态环境恢复治理，推动旅游产业发展。这些无疑都为产业扶贫打下坚实基础，使得扶贫成果实现可持续。

（二）土地整治是乌蒙山区扶贫的基础和平台

土地是人们赖以生存的基础，不论是基础设施扶贫、产业扶贫，还是易地搬迁扶贫，都有用地需求，使得扶贫与国土开发存在着紧密联系。唯有通过最基础的国土开发扶贫，才能解决该地区的生存和发展问题。而土地整治作为改善土地生产条件和生态环境、优化土地结构的工程技术措施，对于提升土地要素对扶贫开发的支撑能力具有积极的现实意义。提高综合生产能力的基础是农田水利基础设施建设，国土开发扶贫刚好可以清除脱贫障碍，补齐农业生产的短板。

自然资源禀赋差、基础设施条件差、生态环境脆弱、产业结构不合理的集中连片贫困区，对土地整治特别是农用地整治有强烈的现实需求。第一，土地整治守住了扶贫开发地区的口粮田，实现了耕地“数量不减少，质量有提高”的目标，通过土地整治对生态系统进行修复和保护，实现了生态安全和粮食安全。第二，乌蒙山区被列为地质灾害重点防控区域，通过地质灾害防治和矿山地质环境恢复治理，消除该地区的地质灾害隐患，保护了广大群众生命安全，避免了财产损失。第三，通过土地整治中的各项工程措施，优化田块布局，提高了稳产高产良田面积，改善了耕作条件，完善农田水利基础设施和道路布局等，耕地质量得以提升，这为产业扶贫提供了基础和条件。第四，城乡建设用地增减挂钩解决了易地搬迁的用地和资金需求，极大地推动了扶贫生态移民工程建设。第五是对移民搬迁后有复垦条件的旧村庄、旧宅基地，积极组织复垦，实现了占补平衡。

（三）土地政策是扶贫开发的重要保障(www.daowen.com)

原国土资源部为支持发展地区经济社会发展，在扶贫开发的不同阶段出台了一系列土地政策，为促进我国扶贫开发做出了有力贡献。脱贫攻坚阶段，扶贫任务艰巨，不同类型的贫困地区有着不同的政策需求。对此，原国土资源部制订了一系列新的国土资源扶贫政策，这些政策在各贫困地区落地生根，释放出的红利日益显著。原国土资源部门综合运用土地政策，在建设用地计划安排、城乡建设用地增减挂钩试点等方面给予贫困地区倾斜，并要求各地充分考虑农村扶贫开发实际需求，加大支持力度。对于新增建设用地计划、增减挂钩计划，通过占补平衡，利用土地整治实现政策整合，打通增减挂钩、土地整治与耕地占补平衡通道，允许来自不同渠道的新增耕地用于占补平衡，发挥土地政策在脱贫攻坚中的综合效用。此外，加强对集中连片特殊困难地区的矿产资源规划编制的指导，部署开展了乌蒙山区云南锡钨矿、贵州遵义锰矿等一批重点矿区和重点矿种的专项规划，统筹资源开发、环境保护、区域发展，着力推进找矿突破，优化矿产开发利用布局，延伸产业链，加快资源优势转化为经济优势，促进贫困地区民生改善。第三，在防治地质灾害，保障人身财产安全方面，出台系列规划及实施方案指导地灾防治工作，并对重点防护区加大防治力度，在年度财政专项切块资金中予以重点支持。在乌蒙山区，重点开展了以地质灾害防治和找水打井为重点的地质灾害综合防治体系建设。从对脱贫攻坚用地保障到增减挂钩政策助力易地扶贫搬迁，土地政策为扶贫攻坚做出了巨大贡献。

在这些政策中，城乡建设用地增减挂钩被认为“含金量”极高。该政策主要是指通过对零星分散、低效利用的农村建设用地实施建筑拆除并复垦成耕地，将节约出来的建设用地指标调剂到城镇使用，即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。2016年，原国土资源部下达贫困地区省份计划指标76万亩，保障易地搬迁脱贫工程建设，22省（区、市）安排了170万亩新增建设用地计划。2017年2月，原国土资源部在出台的《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》中明确规定：在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁，允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用。不少贫困地区用好用活增减挂钩政策，获得可观收益。如：位于乌蒙山区的四川省叙永县和古蔺县利用增减挂钩节余指标发行20亿元易地扶贫搬迁债券，首批发行5亿元已获得成功。

原国土资源部从2016年起为全国592个国家扶贫开发工作重点县每县专项安排600亩用地计划指标，并要求省级国土资源部门加大对国家扶贫开发重点县的用地保障力度。2017年6月，印发了《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）调整方案》，该方案明确了贫困地区所在的各省2020年以前耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地总规模3项土地利用主要指标，并提出要优先安排脱贫攻坚用地。同时，为贫困地区优先安排土地整治项目和资金，在《土地整治“十三五”规划》中明确指出在下达高标准基本农田建设年度补助资金和分配中央分成新增费时，重点向贫困地区倾斜，优先安排贫困地区土地整治项目和资金，着力改善当地生产生活条件。

2016年，原国土资源部下达全国工矿废弃地复垦利用计划50万亩，向贫困地区所在的18个省份倾斜。从2017年起，积极开展贫困地区城镇低效用地再开发。此外，原国土资源部大力支持贫困地区地质调查、矿产资源勘察开发和综合利用，在项目资金上给予倾斜。在部分贫困县开展土壤质量调查项目，为贫困地区发展特色农业产业提供技术支持。在对地质灾害治理在项目、资金上给予支持，支持贫困地区开展矿山地质环境恢复治理和矿山地质公园建设。

（四）扶贫开发为国土开发提供了一定的资金支持

国土开发是一项复杂的社会系统工程，涉及村庄整治的项目，要统筹解决土地整治、集中居住点建设以及基础设施配套的资金问题，需要巨额的资金支持。乌蒙山区土地整治对资金、技术要求较高，政府投入到土地整治的资金难以满足需要。即使部分项目整合了涉农资金，但仍然存在着较大的资金缺口，尤其是村庄整治资金严重不足。部分地区的土地整治项目因资金投入不足而中途停止施工，阻碍了农村土地整治的实施进程。财政专项扶贫资金主要用于国家确定的集中连片特困地区和扶贫开发工作重点县，革命老区县，重点贫困乡（镇）、村及其他重点贫困地区。扶贫资金的投入，可以为土地整治提供一定的资金。土地整治项目的开展同样要结合扶贫开发工作，向重点地域和方向倾斜。如：《贵州省财政专项扶贫资金管理办法》（黔财农〔2012〕101号）规定，财政专项扶贫资金使用范围包括了农村贫困地区基本生产生活条件改善、农村基础设施建设、贫困农户危房改造、生态移民以及易地扶贫搬迁。