（一）整体推进

整体推进项目包含整县推进、整乡推进和整村推进，是区域扶贫方式的主要代表。这些扶贫开发工作方式是以增加贫困群众收入为核心，以促进经济、社会、文化全面发展为目标，按照资源整合、科学规划、集中投入、规范运作、分批实施的原则，通过完善扶贫开发工作重点县、乡、村的基础设施建设来改善群众生产生活条件，并大力发展社会公益事业。乌蒙山区结合当地实际，按照整体推进的要求，对重点贫困乡、村实施整体推进扶贫措施。例如：2012年，昭通市投入财政扶贫整体推进专项资金2.29亿元，整合各部门资金6.34亿元，组织实施了3个整乡推进、1041个整村推进、5个连片特殊困难地区综合扶贫开发试点项目。

乌蒙山片区基础设施条件差是阻碍发展的主要原因。该片区的贫困率高，贫困人口集中生活在一些自然条件极其恶劣的自然村，单个村规模不大且地理分布较为分散，村民往往没有足够的能力自筹资金来改善基础设施。在实践中，基础设施扶贫项目的一种重要方式是“以工代赈”。它是一项旨在改善贫困地区基础设施条件，同时解决部分贫困人口的短期就业问题，为其发放实物或现金劳务报酬的扶贫项目。以工代赈主要支持的是农村中小型基础设施建设，包括基本农田和草场、农田水利、小型水利、乡村道路、饮水工程、小流域治理等。

“十三五”期间，我国在开展以工代赈的过程中，创新贫困户受益方式，积极探索“以工代赈资产变股权，贫困户变股民”的资产收益扶贫新模式。这种模式主要通过以工代赈建设，充分调动当地建档立卡贫困人口参与工程建设的积极性。在实施过程中严格落实劳务报酬制度，这不仅改善了贫困地区的发展环境，同时还能实现建档立卡贫困人口稳定脱贫。

（二）产业扶贫

提高贫困地区自我发展能力的根本举措是发展特色产业，因此产业扶贫是我国扶贫的一种有效模式。产业扶贫是涉及对象最广、涵盖面最大的一种扶贫模式，不论是易地搬迁脱贫、生态保护脱贫还是发展教育脱贫都需要通过产业发展来实现长期稳定的就业增收。目前，贫困地区的特色产业发展滞后成了农村贫困人口增收脱贫的瓶颈，资源优势尚未形成明显的产业优势和经济优势。

产业扶贫是一种内生发展机制，目的在于促进贫困个体（家庭）与贫困区域协同发展，根植发展基因，激活发展动力，阻断贫困发生通道。其内容为：在县域范围，培育主导产业，发展县域经济，增加资本积累能力；在村镇范围，增加公共投资，改善基础设施，培育产业环境；在贫困户层面，提供就业岗位，提升人力资本，让扶贫对象积极参与产业价值链的各个环节。所以，从这一角度看，产业扶贫可看成是对落后区域发展的一种政策倾斜。

乌蒙山区山中药材、特色水果、旅游等资源丰富，具有发展地方特色产业的资源优势。乌蒙山区根据本区实际，积极开展片区产业扶贫规划，在规划的指导下，通过产业的扶持，提高产业效率，实现增收。乌蒙山区注重推进区内产业扶贫的开展。乌蒙山区矿产资源丰富，合理规划、有序开采，积极发展矿产开采及加工产业。此外，乌蒙山区各县（市、区）依托区域农业资源的比较优势，初步形成了高原农业产业集群，农业经济效益迅速提高，农民收入迅速增加，贫困人口迅速减少，为实现乌蒙山区农业经济的跨越式发展奠定了比较坚实的基础。

（三）易地搬迁

易地扶贫搬迁工作被视为是“十三五”时期扶贫五大工程之一。这项政策主要针对的是居住在深山、石山、高寒、荒漠化、地方病多发等的区域的贫困居民，实行自愿移民。这些区域通常生存环境恶劣，而且多不具备基本发展条件，需通过异地搬迁安置的方式，开辟解决温饱的新途径。建立移民安置基地，既要保证稳定解决迁入户的温饱问题，又要保证不对迁入地的生态环境造成破坏。实践中，移民搬迁的主要形式有插户移民和吊庄移民两种。所谓的“插户移民”是指贫困户根据意愿自行选择投靠亲友，分散安置，政府对此给予一定的补助。而“吊庄移民”则是指先让贫困家庭的主要劳动力迁出，在移居地安顿适应一段时间，等获得稳定的收入以后再全家迁出。这种移民方式既可在一个县内实施，也可跨县实施，采取搬迁初期两头有家，生产生活基本稳定后再完全搬迁的形式，解决了贫困户的后顾之忧。县内吊庄移民主要是把极端缺水的山区居民迁移到灌区，通过农业开发来改善他们的生产生活条件；县际吊庄移民则以集中安置为主。

易地扶贫搬迁是我国开发式扶贫的重要内容，旨在通过对生存环境恶劣地区的农村贫困人口实施易地搬迁安置，从根本上改善其生存和发展环境，实现其脱贫致富。易地搬迁既能为搬迁出去的人口改善生活条件，又可以缓解贫困地区的人地矛盾。

易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的关键一环。乌蒙山区内山高谷深，贫困户居住的大部分地区都是不适宜居住和生产生活的地方，易地搬迁是该地区扶贫的一大举措。“十三五”期间，云南、贵州、四川计划易地扶贫搬迁346万人。据2017年3月31日在泸州市召开的乌蒙山四川省片区2017年脱贫攻坚推进会所知，2017年，泸州市将搬迁安置5.6万人。乌蒙山片易地扶贫搬迁工作取得成绩的同时，也积累了许多经验。如合江县把易地扶贫搬迁户、地灾搬迁户、危房户、土坯房户等扶贫对象，统一纳入搬迁盘子，依托集镇、中心村、产业基地、乡村旅游区打造各具特色的集中安置点。

但是从多地扶贫搬迁工作的实践效果看，贫困人口搬迁后面临着生计可持续问题，有不少的搬迁人口在搬迁后还出现了返贫的情况。异地扶贫搬迁之所以会出现这样的困境，主要是因为：贫困人口在搬迁之后，距离自己的耕地距离更远；集中居住还会带来生活成本的提高；多数搬迁贫困户在搬迁后无法在新居住地获得稳定的收入，搬迁户的就业情况令人担忧。

（四）对口帮扶

为了更好地集中全社会力量，帮助集中连片特殊困难地区脱贫，国务院要求各部委、企业及社会团体对口帮扶集中连片特殊困难地区。原国土资源部作为乌蒙山区区域发展和扶贫攻坚联系部委，印发实施了《关于支持乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚的若干意见》，提出了坚持“围绕目标、突出重点，发挥优势，改善民生，因地制宜、激发活力”的指导思想，从土地管理、地质调查和矿产资源开发、地质灾害防治和地质环境保护及配套措施4个方面提出了15项具体支持政策。在土地规划、用地指标、土地整治、地质调查、矿产勘察、地质灾害防治等方面为乌蒙山片区的经济社会发展提供了大量支持。

（五）精准扶贫

精准扶贫是我们党根据我国经济社会发展的阶段性特征作出的脱贫攻坚机制创新，它将扶贫工作重心从区域转向贫困群众个人，更加注重提高贫困群众的自我发展能力。推进精准扶贫，加大帮扶力度，是缓解贫困、实现共同富裕的内在要求，也是实现全面小康和现代化建设的一场攻坚战。

按照国务院扶贫办的要求，乌蒙山片区积极开展精准扶贫、精准脱贫工作，精准识别片区内建档立卡贫困户，按照“四个一批”原则实施差异化的扶贫措施，建立相应退出机制，划定退出时间表，逐年实现贫困县及贫困村退出，确保2020年与全国一起全面建成小康社会。而要做到精准扶贫，必须做到精确识别、精准帮扶、精确管理。乌蒙山区的精准扶贫实践中，涌现出了一些典型案例。

案例1：贵州威宁县的精准扶贫——“精准识别，精准帮扶”

威宁彝族回族苗族自治县，是贵州省面积最大的民族自治县，下辖19个镇、15个乡、1个民族乡，面积6295平方千米，人口约140.2万人；其中彝、回、苗等少数民族占总人口的23.1%。2014年实现地区生产总值150.93亿元，较上一年增长15%；50万元以上固定资产投资190.62亿元，较上一年增长22%；完成财政收入19.07亿元，较上一年增长8.28%。威宁县是国务院确定的连片特困地区县、国家扶贫开发工作重点县，该地区基础设施薄弱、产业发展落后，长期以来农民收入增长缓慢，是贵州脱贫攻坚难啃的一块“硬骨头”。2011年以来，威宁的扶贫工作不断精准化，脱贫效果持续显现。逐步探索出了“四看”的新路子。四年来，威宁贫困人口减少40.68万人，农民人均纯收入达6206元，较上一年增加282元，增长12.42%。

威宁县的具体做法如下：

1.用“四看”的方式精准识别扶贫对象，切实解决了“扶谁的贫”的问题。威宁县通过“规模分解、初选对象、公示公告、结对帮扶、定制计划、填写表册、数据录入、网络运行、数据更新”9个步骤开展“四看”工作。四看法总共四个一类指标，每个指标赋予不同的分值，总分100分。“一看房”的分值为20分，主要通过看农户的居住条件和生活环境来估算其贫困程度。其中：住房条件5分、人均住房面积5分、出行条件4分、饮水条件2分、用电条件2分、生产条件2分。“二看粮”的分值为30分，主要看农户的土地情况和生产条件，在此基础上估算其农业收入和食品支出。其中：人均经营耕地面积8分、种植结构8分、人均占有粮食6分、人均家庭养殖收益8分。“三看劳动能力强不强”的分值为30分，主要看农户的劳动力状况、劳动技能掌握状况和有无病残人口，在此基础上估算其务工收入和医疗支出。其中：劳动力占家庭人口数8分、健康状况8分、劳动力素质8分、人均务工收入6分。“四看家中有没有读书郎”的分值为20分，主要看农户家庭在校学生的情况，以此估算其发展潜力和教育支出。其中：教育负债12分、教育回报8分。

根据上述四项指标的计算，对申请贫困鉴定的农户进行综合评分并确定其贫困程度，将总分在60分以下，对应人均纯收入在2300元以下（2010年不变价）的识别为贫困户。结合对贫困户指标体系的评价内容，分户施策，确保帮扶精准。年终同样用“四看”工作法对脱贫成效进行评估，并划定不同的级别。综合评分达到60分以上的农户就可以认定为已经脱贫，其中，60—80分的列为容易返贫的农户，需进一步跟踪巩固脱贫成果，总分达到80分以上的列为稳定脱贫农户，可以退出扶贫程序。“四看法”在贫困对象的识别过程中，既坚持了“入户调查、登记、核定，村、镇两级公示”等程序，也有力推进了精准扶贫建档立卡工作的有序开展。2014年五星村采用该方法较快地识别出全村1610户5533名贫困对象，结果没有一户村民反映不公平。

2.坚持“六个到村到户”，扶真贫，切实解决“怎么扶贫”的问题。一是产业扶贫到村到户，按照“宜烟则烟、宜药则药、宜果则果、宜薯则薯、宜畜则畜”原则，由村申报，乡镇审核，报县备案，确定各乡（镇）、各村的扶贫产业。二是教育扶贫到村到户。围绕提升脱贫致富职业技能和防止贫困代际传递，积极实施提智增收工程，一手抓中小学基础教育、一手抓脱贫致富技能教育。三是结对帮扶到村到户。实施科级干部帮4户、副科级干部帮3户、股级干部帮2户、一般干部帮1户的“4321”工程，选派10116名干部与贫困户结对进行帮扶，进行定点、定人、定责帮扶。四是危房改造到村到户。采取“农民自测—农户申请—入户调查—村级评议—回访统计—县乡审核确认”的方式确定危房改造户，公开、公平、公正地对7.5万户贫困户实施了危房改造，惠及群众30.03万人。五是扶贫生态移民到村到户。坚持党委、政府积极组织推动和贫困户自愿提出申请相结合，对居住在深山区、石山区、高寒区的贫困户进行登记造册，建立贫困生态移民台账，驻村工作队员和村支两委干部入户调查贫困户生态移民搬迁需求和愿望，对1222户贫困户实施了生态移民搬迁，惠及5261人。六是基础设施到村到户。以“四在农家·美丽乡村”创建活动和“一事一议”财政奖补政策为抓手，强力推进“小康路、小康水、小康房、小康电、小康迅和小康寨”建设，用基础设施支撑产业发展、改善民生。

3.坚持“一对一”查穷根，建立机制拔穷根，努力切实解决“扶哪方面贫”和“谁去扶贫”的问题。按照一户一政策一干部的“三个一”工作要求，采取一名干部对应一户贫困户的方式认真分析贫困户致贫原因，以对致贫原因的精准分析为基础实现贫困户脱贫致富。

4.坚持“滴灌扶贫”的方式，努力做到项目资金投入精准，切实解决“如何真扶贫”的问题。摒弃广而散的资金投入方式，将扶贫项目资金进行整合，统一调配、归口管理，努力改“漫灌”为“滴灌”。一是改变资金分配方式，实施“一乡一特”“一乡一品”产品培育工程，采取直补、先建后补、以奖代补等多种方式支持农业产业发展。二是明确资金支持重点，将各级扶贫资金集中投放在中药材种植、生态养殖等方面。三是坚持资金打卡到户。打卡到户的方式让扶贫对象明白地知道自己得到了什么扶持以及多少扶持，做到扶贫对象“手上有卡，卡中有钱，钱里有项目”，确保扶贫资金落到贫困户身上。

案例2：云南会泽精准扶贫——“一大战略、六大工程”

会泽地处滇东北乌蒙山主峰地段，位于三省八县交界处。会泽县下辖23个乡（镇、街道）、376个村委会（社区），人口为102.7万人，是云南省人口第三大县，农业人口89.2万人，占总人口的86.85%。会泽县是国家级扶贫开发工作重点扶持县，贫困面大、贫困程度深，截至目前，尚有贫困人口38.5万人，占总人口的37.5%。国土面积5854平方千米，山区占95.7%。(www.daowen.com)

会泽县的具体做法：

1.实施“走出去”战略

提出3个“1/3”目标，即劳动力中1/3从事农业，1/3县内转移从事二，三产业，另外1/3跨出县门务工经商。对此，切实加大劳务输出力度，转移输出30余万人到县外务工经商，每年创造收入达60亿元以上。通过教育扶贫，让更多人特别是年轻一代走出去，使他们依靠知识和能力，真正找到一条脱贫致富的出路，彻底“挖掉穷根”。

2.实施基础设施改善工程

一是“十二五”以来，一方面着力打通“主动脉”，另一方面，不断疏通“毛细血管”，硬化政村公路728千米，修通自然村道路295千米，硬化村内道路45.34万平方米，全县交通条件不断改善。二是大干农田水利建设。建成一批骨干水源点工程，新增蓄水1260万立方米，有效解决了47.69万农业人口饮水安全问题，新增农田灌溉面积16.92万亩，完成中低产田改造20.9万亩。三是大干电力基础设施建设。完成农网改造33586户，架设10千伏线路651.94千米，安装变压器672台，实现了户户通电的目标。四是大干安居房建设。累计新建安居房3.5万户350万平方米，农村居住条件明显改善。

3.实施产业富民工程

一是积极改造提升传统产业。先后对铅锌、建材、能源等传统工业进行转型升级改造，16万吨铅锌冶炼项目顺利投产。同时，积极加快推进现代农业转型升级，坚持巩固壮大马铃薯、蔬菜、水产等传统产业。二是大力培育新兴产业。重点发展生物、清洁能源和文化旅游产业，风电、水电和绿色食品加工等一批项目相继建成投产，高原特色农业优势日趋凸显，核桃、玛卡、软籽石榴等特色产业不断壮大，荣获“中国核桃之乡”“中国辣椒之乡”称号，建成了全国最大的鲟鱼养殖基地和全省重要的粮食生产基地、畜产品生产基地、特色经果林种植基地。

4.实施素质提升工程

治贫要先治愚。会泽的贫困，本质上是人的素质和生存竞争能力上的贫困。“十二五”以来，全县累计投入各类教育基础设施建设资金达16.8亿元，新建中小学10所，维修改造354所，新增校舍面积39.99万平方米，排除危房14.14万平方米，“农村营养改善计划”覆盖学生23.3万人。同时，狠抓农村实用技术培训和推广，夯实农民自我发展根基。近年来累计开展劳动力转移培训1.2万人次，开展贫困农民实用技术培训20万人次，实施“雨露计划”2500人次。

5.实施生态保护及美丽家园建设工程

保护好生态，是贫困地区永续发展的本钱。一是狠抓污染治理和环境保护。重点对者海工业片区重金属污染进行了综合治理，关闭企业30余家，对建材、铅锌等行业坚决关闭，淘汰落后产能和工艺。二是狠抓生态修复和绿色发展。一方面大力推广运用太阳能、沼气池、节能灶等新型能源，另一方面不断巩固退耕还林成果，完成干热河谷区、石漠化，荒漠化区造林绿化12.89万亩，种植核桃100万亩，全县森林覆盖率达44.5%。三是大力开展美丽家园建设。

6.实施城镇化带动工程

结合整乡、整村推进易地扶贫搬迁等工程的实施，通过“山上问题山下解决，农村问题城镇解决，分散问题集中解决”方式，不断探索高寒贫困山区的城镇化路子和城乡统筹良方。待补镇按照“规划牵引（建设现代生态高效农业示范镇）、双轮驱动（小城镇与新农村建设同时驱动）、三方共建（财政资金、市场融资、群众筹资）、四环联动（劳动力转移—土地流转—农业产业结构调整和规模经营—人口向小城镇集中）、五基并举（基础设施改善、基础产业培育、基本素质提升、基本保障构建、基本队伍建设）”的思路，带来了基础设施、特色产业、农民素质、城乡面貌、干群关系的重大变化。

7.实施保障体系构建工程

保障体系是做好扶贫开发工作的关键支撑。一是全面统筹推进文化、卫生、养老等民生事业。目前，农村养老保障率达98%，新农合参合率达98%。二是按照“党建带扶贫、扶贫促党建”的要求，切实加强基层组织建设，不断夯实扶贫开发组织保障。

（六）生态扶贫

本研究开展时，全国14个集中连片特殊困难地区有592个国家扶贫开发工作重点县，12.8万个贫困村，2948.5万个贫困户和5575万贫困人口。其中，95%的贫困人口和大多数贫困地区分布在生态环境脆弱、敏感和重点保护的地区。14个集中连片特殊困难区与25个国家重点生态功能区高度重合。因此，大力推进精准扶贫的过程中需要处理好扶贫开发和生态环境保护的关系，破解这些地区“富饶的贫困”的尴尬处境。乌蒙山区属于我国生态环境脆弱区和生态功能保护区，脆弱区生态环境和国家政策带来的发展制约，使得贫困区域难以获得相对宽松的工业发展环境，县域经济发展水平相对低下。为了更大区域内的生态安全，不少贫困县都只能在十分有限的空间内进行资源开发和工业建设，但是这种代价却并不应该由这些生态功能区独自承担，因而生态补偿就成为对这类区域所作“牺牲”的补偿。这类补偿体现为水资源补偿、林木生态补偿等。

2015年习近平总书记提出了实施“五个一工程”，将生态补偿脱贫作为其中之一。2016年国务院办公厅发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》，指出将生态保护补偿与实施主体功能区规划、西部大开发战略和集中连片特困地区脱贫攻坚等有机结合，逐步提高重点生态功能区等区域基本公共服务水平，促进其绿色发展，结合生态保护补偿推进精准脱贫。在生存条件差、生态系统重要、需要保护修复的地区，结合生态环境保护和治理，探索生态脱贫新路子。

将生态环境保护和补偿与精准脱贫相结合，实际上就是要转变原来单纯发放生态补偿金的“输血”模式，探索“造血”式的绿色发展模式。从目前的政策来看，生态环境保护和补偿与精准脱贫的结合主要通过以下几种方式：

1.按照精准扶贫、精准脱贫的要求，将更多的生态保护补偿资金和国家重大生态工程项目向贫困地区和贫困人口倾斜

创新资金使用方式，充分利用生态保护补偿和生态保护工程资金，将有劳动能力的部分建档立卡贫困人口转为生态保护人员，增加其工资性收入。

2.以集体股权方式对贫困户进行补偿

如在贫困地区占用集体土地开发水电、矿产资源，可以探索对当地居民以集体股权的方式进行补偿。

3.引导贫困群众依托当地优势资源发展绿色产业

引导贫困地区开发基于区域特色资源的生态产品，建立生态产业模式，推动产业转型和民生改善，增加贫困人口的经济收入，变“输血”为“造血”，激发生态保护区贫困群体的内生发展动力。

生态补偿扶贫要求加大对贫困地区的生态保护修复力度，加强对重点生态功能区的财政转移支付力度，让生态功能区的居民成为护林员等生态保护人员。这些措施仍集中于中央政府层面，无论是生态修复、财政转移支付还是贫困户的生态保护安置，其覆盖范围和帮扶层次都是有限的。例如，作为江河水源地，为了保护水源不受污染必然要牺牲工业发展，而生态补偿所得与工业发展预期成果之间存在很大差距。尽管，中央已经明确表示，对贫困县政府工作的考核已经不以经济为中心，但地方财政收入的困窘仍会让生态功能区的贫困县有发展工业的冲动，但却面临缺乏建设用地的窘境。

除了以上主要的扶贫方式外，乌蒙山区的扶贫方式还有劳务输出扶贫、科技扶贫、教育扶贫、金融扶贫、旅游扶贫、社会救助扶贫等扶贫方式。目前，乌蒙山区扶贫开发已经进入了一个新的时期，由以解决温饱为主要任务的阶段转入到以巩固温饱、改善生态环境、提高发展能力、加快脱贫致富、缩小发展差距为主要任务的新阶段。在这样的背景下，专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫构建了国家扶贫战略的完整体系。三者互为支撑，相互呼应，将共同促进贫困地区加快发展，促进贫困人口脱贫致富。