（一）政府监管的必要性和可能性

信息不对称条件下，生产经营者既难以从改善畜产食品安全上获益，也难以因为违反畜产食品安全法规而受罚，缺乏改良畜产食品安全的激励，而且市场机制本身也难以提供生产经营者提高畜产食品安全水平的激励。食品安全信息不对称会使消费者作出各种不同的选择，但所有选择的结果除了都会使消费者的利益受到损害外，对提高食品安全水平帮助都不大。

信息不对称是造成中国畜产食品安全问题频繁发生的根本原因，因而要解决中国畜产食品安全问题，首先就要从尽可能消除信息不对称入手。由于信息不对称在一定社会经济条件下客观存在且很难消除，所以目前和未来一段时间的主要任务应是尽可能降低信息不对称的程度，尤其应尽可能降低生产经营者与消费者之间的信息不对称。由于在信息不对称方面的市场机制失灵，即在信息不对称条件下依靠市场机制不能有效实现畜产食品的生产经营安全与消费安全之间的均衡，要降低或消除生产经营者与消费者之间的信息不对称，必须有介于两者之间的第三方来提供客观公正的信息。

通常认为政府应该也能够成为克服市场参与者之间信息不对称的第三方。一方面，信息不对称导致的畜产食品安全问题不仅对广大消费者造成了严重伤害，将极大地制约着社会经济的健康发展和国际间的贸易往来，具有直接性、广泛性和不可逆性，所以政府有责任通过克服或消除信息不对称来监管食品安全。另一方面，政府具有垄断性的强制力可强制性地赋予市场参与者的说明义务，政府是超越市场交易主体之上的公共组织，政府具有组织优势可以更有效地降低信息成本，政府权威的存在使其提供的信息具有公信力，所以政府有能力通过克服信息不对称来监管食品安全。

（二）政府监管的政策目标与主要内容

1.政府监管的政策目标

政府对畜产食品安全监管的重要目标是社会公共利益即保护消费者的利益，但在实际监管执行过程中可能表现为目标的多元性。

（1）注重保护城市消费者的利益。因为城市居民收入水平较高，对畜产食品安全要求较高，畜产食品加工企业集中在城市，政府便于监管，但对广大农村市场却疏于管理。

（2）注重提高本国畜产食品的国际竞争力。由于畜产食品的进口国主要集中在发达国家，而发达国家对畜产食品安全要求很高，为了突破其技术性贸易壁垒，政府对出口的畜产食品提出很高要求，而对在国内市场销售的畜产食品要求却不严格，即在国际市场和国内市场实行双重标准。

（3）注重保护畜牧业。由于畜牧业是弱质产业，并且当畜产食品安全提到政府和整个社会的重要议事日程以后，国民经济的发展也到了对畜牧业实行保护政策的阶段。但畜产食品安全目标的提出和实施会增加畜牧业的生产成本，为了不降低农牧民的收入，政府可能增加相关的财政支出或对此提供补贴，如对品种改良、动物重大疫病防治和实施可追溯体系的补贴等。

（4）注重生态环境保护。促进畜产食品资源的可持续开发利用、保障安全畜产食品生产加工过程中不对生态和环境造成危害，控制其从生产到消费废弃物（包括废水、废气、包装物等）的排放等。

（5）注重解决最为迫切的畜产食品安全问题。畜产食品安全管理涉及一系列问题，一些国家政府特别是发展中国家政府难以全面监控，因而注重解决最为重要的问题，如疯牛病、禽流感、瘦肉精、苏丹红等问题。畜产食品安全管理的多元化政策目标最好都能够实现，但对于中国这样的发展中国家而言难度较大，由于上述多元化政策目标可能产生相互矛盾，需要政府根据具体情况适当协调。

2.政府监管的主要内容。

（1）以供应链为主线，建立协调整合、共同治理的畜产食品安全监管体制。畜产食品生产的产业链条不断延长，所涉及的部门众多，因此需要在适度保留原来农业、卫生、质检、工商等部门畜产食品安全管理分工的基础上，对分散在不同部门之间的畜产食品安全管理职能进行协调，发挥各部门共同治理的整合效应，遵循从“农场到餐桌”的原则，建立从初级农畜产品生产到畜产食品最终消费的完整的管理链条。

（2）建立畜产食品安全控制体系。主要围绕生产流通过程和畜产食品特征，对产业链上各环节的生产经营者进行严格的从业资格认证、建立市场准入制度、建立安全标准体系和认证体系、定期或不定期进行检查和检验等。(www.daowen.com)

（3）加强对消费者有关畜产食品安全知识的教育。消费者对畜产食品安全的认知、支付意愿、购买行为等会对畜产食品市场产生重要影响。针对某些消费者的消费理念落后或不成熟，政府应充分利用各种新闻媒体加强对消费者的教育，使消费者树立起安全食品消费观，让消费者认识到消费安全食品不仅有利于身体健康，还会促使生产经营者提供安全食品。

（4）促进畜产食品安全信息的有效传递。将畜产食品从“经验品”和“信用品”转化为“搜寻品”，解决信息不对称性和市场失灵问题，需要建立良好的畜产食品安全信息传递机制。在畜产食品安全管理中，政府应建立畜产食品安全信息体系，并将其纳入农业信息体系的框架内；建立相对完整的畜产食品安全数据库和功能全面的信息服务平台，及时向农牧户、企业和消费者提供与畜产食品安全相关的信息及服务；逐步建立公开、透明的畜产食品安全信息发布制度，包括食品安全例行监测结果公告制度、品质公告制度、认证公告制度、禁用限用农业投入品公告制度、食品安全标准制修订听证制度等。

（三）中国畜产食品安全的环境特征与政府监管措施

1.中国畜产食品安全的环境特征。

（1）正处于转型经济环境下的过渡时期，畜产食品生产经营者还没有完全从提高数量转向提高质量安全水平上来。

（2）小规模分散经营的现状在短期内不会改善，畜产食品生产经营者的机会主义行为不会消除。

（3）政府是畜产食品安全监管的主体，但受限于人才、财力和物力，受限于管制政策实施者的有限理性和交易费用的大小。

（4）法制化程度不高，标准不完善。

（5）畜产食品生产经营者和相关部门的工作人员整体专业素质不高，行业的自律性较差。

（6）市场发育尚未完善，经济发展水平还不高，消费者的收入水平还不高，缺乏对较高安全水平食品的支付能力，大部分消费者还不是成熟或挑剔的消费者，使得较低安全水平的食品由于低价格而存在较大的市场空间。

2.政府监管的措施

政府监管的主要措施应该是健全和完善适应中国国情的保障畜产食品安全的法律法规，并且建立适应法律要求的组织机构来严格执法，其主要工作应围绕信息的获取和披露来进行。除了法律措施，政府还可以采取经济和行政的措施，但在畜产食品安全方面应以强制的法律措施为主。政府作用的重要方面在于可以改进生产经营者与消费者之间信息不对称，提高消费者获取信息和发布信息的能力，提高消费者对安全畜产食品的认知程度和保护自己利益的能力，提升消费者与生产经营者的谈判能力，并通过消费者的成熟度的提升来促进生产经营者更多提供安全畜产食品。

政府监管是迫使生产经营者实现自觉和理性的强制性措施，但因政府也可能会失灵，仅仅依靠政府还不足以完全解决因信息不对称而导致的畜产食品安全问题。因此，在采取政府强制性监管的同时，根据中国特定的食品安全环境特征，应逐步健全和完善包括政府管制、行业自律、生产者自控和社会监督四者有机结合的监管体系。