目前，精准扶贫和精准脱贫的主战场依然在贫困的农村地区，这对于探索城乡统筹扶贫开发造成了很大的压力：如何吸引社会关注和政策制定者关注？如何将农村精准扶贫模式和资源嵌入城市扶贫体系？如何看待城市的绝对贫困和相对贫困问题？这些都是探索城乡统筹扶贫开发过程中面临的困难和挑战，也是真正实现“统筹”必须要解决的问题。由于缺少可供参考的经验和模式，从政策创新到政策执行再到政策评估都需要构建一套新的理论支撑体系、制度支撑体系和资源支撑体系。因此，在政策执行全过程中可能面临很多的不确定性和风险，这也造成了政策创新可能由于外部支持环境和内部制度优化等因素难以达到最优，更多的是处于一种改进的状态。在山东省城乡统筹扶贫开发公共政策的试点和探索方面，主要表现在城乡统筹扶贫开发政策在贫困人口标准、与现有城镇低保等政策的整合、政策的可持续等方面存在一定问题。

1.城市贫困居民认定标准相对封闭问题

无论是青岛市西海岸新区开展的城市扶贫试点和探索，还是青岛市制定的市级城市扶贫规划方案，都将城市贫困居民限制在拥有西海岸新区常住户口的城镇居民或者拥有青岛市常住城镇居民户口的人群。这种封闭性的认定人群标准一方面是考虑地方财政的承受能力，另一方面是考虑与现有城市以最低居民生活保障制度为代表的城市贫困人口居住制度体系的相互衔接。因此，从目前的阶段来看，这种制度设计具有一定的合理性。

但是，随着城镇化程度的加深、城乡一体化的发展、农村居民与城市社区的融合、城乡交流的加强，将会有更多的辖区内和辖区外的农民进入城市，特别是随着二代进城务工人员数量的增加，现有的城乡二元户籍制度将这些人群排斥在城市社会保障体系之外，但是这部分群体又是抵抗社会风险能力最弱的群体，也是最容易成为城市贫困人口的人群。现有的城市扶贫标准和城市社会保障制度对这些人群的制度性排斥和集体性排斥将可能对新型城镇化建设、城乡一体化建设、进城务工人员社区融合和社会治安等产生不利影响。

为此，2018年1月青岛市出台了《关于加快推进农业转移人口市民化的意见》，按照《意见》提出的改革方案，青岛市将深化户籍制度改革，健全完善城乡统一的户籍管理制度，以合法稳定住所（含租赁）或合法稳定就业为基本落户条件，全面放开城镇落户限制。加快取消购房面积、就业年限、投资纳税、积分制等落户条件，优先解决农村学生升学和参军进入城镇人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口，以及新生代农民工等重点群体落户问题。完善大中专院校、机关、团体、企事业单位、社区和市、区（市）人才交流中心集体户管理制度，方便各类符合条件的外来人口落户。到2020年底，全市计划实现106.5万农业转移人口落户城镇（其中，非户籍转移人口90.5万人，本市就地转移人口16万人），46.4万城中村、城边村原有居民完全市民化，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率分别达到74%和64%以上。因此，随着户籍制度的改革和农业人口市民化进程的加速，现有的城市社会保障制度和城市贫困人口标准业将进行相应的调整和改革。

2.与现有的城市社会保障制度存在制度性割裂问题

现有的城市社会保障制度主要是由职工最低工资制度、国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障制度、养老保险、医疗保险、社会救助等构成的社会保障体系。新构建的城镇扶贫体系如何与现有的社会保障体系进行有效衔接，这方面依然处于探索过程中。(www.daowen.com)

例如，关于城市扶贫责任主体和城市社会保障主体，在青岛市前者的城市扶贫工作主要是由青岛市扶贫协作办的城镇扶贫处负责，而后者主要是由民政局负责。随着城乡统筹扶贫开发工作的推进，两者今后在业务内容上会出现部分交叉和重叠。

3.政策认知度较低、政策可持续性较弱问题

虽然青岛市西海岸新区于2016年开始了城乡统筹扶贫开发试点和探索工作，但是对于城乡统筹扶贫开发的政策含义、政策内容，相比农村的精准扶贫和精准脱贫政策，社会认知度较低，不利于政策的推广。

此外，现有的农村精准扶贫工程设计了一系列闭环的支持性政策制度，形成了从农村人口的精准识别到扶贫成效的精准考核制度体系，另外，为实现农村精准扶贫政策效用的最大化和溢出效用的最大化，设计了党建扶贫和扶贫作风建设等相关制度，从组织支撑到精神支持，确保了农村精准扶贫政策的落地。但是，有关城市精准扶贫的制度和政策供给不足，造成了政策可持续性较弱。

4.城乡统筹扶贫开发中的“统筹”不足问题

相比独立的农村精准扶贫和城市扶贫，城乡统筹扶贫开发的最大创新和最大优势在于“统筹”，即扶贫思想的统筹、扶贫制度的统筹、扶贫组织的统筹、扶贫资源的统筹、扶贫效果的统筹等。虽然现在城市扶贫开发借鉴了农村精准扶贫中探索出的产业发展扶贫模式、教育扶贫模式、健康扶贫模式、“行业扶贫、专项扶贫、社会扶贫的大扶贫格局”等经验和做法，但是未能将农村精准扶贫和城市精准扶贫有效统筹。例如，在社会扶贫中的社会组织参与方面，基金会等大型社会组织更多地将资源和关注的重点放在了农村贫困地区，相反，社会组织参与城市扶贫更多依靠的是社工机构等社会服务机构，前者在农村中主要依靠资金工具，后者在城市中主要依靠服务工具。但是，无论是农村贫困问题还是城市贫困问题，都可以归结为经济性贫困、能力贫困、权利贫困等，因此，社会组织在参与脱贫攻坚过程中，需要统筹考虑城乡贫困问题的相关性。