城乡统筹扶贫开发与相对贫困问题都着眼于“后精准扶贫时代”社会贫困问题，其针对的是2020年解决农村整体性贫困问题后的农村和城市的发展问题和相对贫困问题。山东省通过先行先试的方式，开展了城乡统筹扶贫开发的试点和探索，在城乡统筹扶贫开发概念、标准、制度供给等方面取得了一定的创新。

1.提出“城乡统筹扶贫开发”概念，明确城乡统筹扶贫开发方向

20世纪90年代，城市贫困问题进入政策制定者视野。国家先后开展了下岗职工基本生活费发放、再就业工程，以及制定出台了最低生活保障制度、失业保险制度、养老保险制度、医疗保险制度等，但是城市扶贫与刚开始进行精准扶贫的农村一样，存在碎片化扶贫、附属式扶贫、被动式扶贫等问题。洪大用在总结城市扶贫政策缺陷时认为，城市的扶贫政策是嵌入在各种经济改革与发展政策之中的，旨在促进经济改革与发展的顺利进行，而不是以反贫困为专门目标，因此存在一定缺陷。^[9]进入农村精准扶贫新时代，随着农村精准扶贫顶层设计的出台以及相关配套政策的实施，农村成为我国扶贫的主战场，在此过程中，城市贫困问题存在被边缘化的风险。但是，与农村的土地和农村社区对农村贫困人口具有一定兜底的功能不同，城市贫困人口在社会资本、兜底性资源等方面更贫乏，因此，城市贫困治理有其现实的必然性和紧迫性。

山东省基于自身在全国的经济社会发展位置，在部分或接近完成农村贫困治理问题的时候，及时提出了城乡统筹扶贫概念。城乡统筹扶贫一方面，有利于投入大量公共成本的农村精准扶贫治理模式在城市贫困治理中获得可持续发展的土壤；另一方面，从扶贫的角度为未来的城乡一体化和新型城镇化提供理论性支撑。

2.关注相对贫困人群和贫困边缘高风险人群，实现城市贫困人口标准的弹性化

城市的贫困人口主要可以划分为绝对贫困人口和相对贫困人口。前者的贫困主要表现在收入不足或没有收入，因此，主要采取救济式扶贫策略；后者的贫困主要表现在发展能力不足、社会权利不足或内生动力不足，因此，主要采取开发式扶贫策略和预防式扶贫策略。对于城市中的绝对贫困人口，现有的以城市最低生活保障制度为主的社会保障体系可以实现对经济贫困人口的兜底脱贫。但是，除此之外，还存在两类潜在贫困人群。一类群体是收入高于低保标准，但是低于平均收入或中位数收入；另一类群体是有一定的收入，但是可能因为疾病和灾害等突发性因素而陷入贫困状态。这两类潜在的贫困人群相比享受城市低保的人群，更容易遭遇制度性排斥，也更容易被制度性边缘化。

因此，城市的精准扶贫在关注城市低保人群之外，还应当将更多的关注点放在潜在贫困人群上。青岛市西海岸新区在确定城市贫困人口标准时，除了传统的城市低保对象之外，还将家庭人均收入在本区低保标准200%范围内的重特大疾病及重度残疾家庭、因特殊原因不能办理或暂时不能办理城市最低生活保障的困难家庭列入扶贫对象。

3.在城市贫困治理制度供给中借鉴农村精准扶贫模式，实现制度的部分“统筹”

理解城乡统筹扶贫开发，需要从下述两个方面进行：第一，城乡统筹扶贫开发需要从“统筹”的角度考虑农村扶贫和城市扶贫的政策供给，实现两种政策嵌入和反嵌入；第二，城乡统筹扶贫开发需要明确“城乡”的异质性。由于城乡贫困人口的致贫原因不同、人口属性不同、外部环境不同等，在推进扶贫政策统筹和整合的过程中，也需要在政策的实施过程中注重差异化。

山东省在开展城乡统筹扶贫开发过程中，在城市贫困治理制度供给方面，积极借鉴农村扶贫的“六个精准”全流程扶贫模式、“行业扶贫、专项扶贫、社会扶贫”的大扶贫格局、五级书记抓扶贫的工作机制等经验和做法，提出了就业援助扶贫、教育资助扶贫、健康扶贫、安居宜居的住房保障扶贫、精神扶贫等。在这些方面，农村精准扶贫和城市精准扶贫具有内在一致性。(www.daowen.com)

通过对山东省城乡统筹扶贫开发的实地调研和资料文本分析，课题组从中获得了一定的启示，这些启示主要表现在如何理解社会主义本质、如何理解习近平总书记关于扶贫工作的重要论述、如何理解“两个一百年”奋斗目标、如何理解精准扶贫、如何理解城乡统筹发展等方面。

1.城乡统筹扶贫开发是中国特色社会主义的本质要求和党的使命所在

中国特色社会主义是社会主义的中国化成果，特别是改革开放后，中国在经济社会发展中的不断探索丰富和完善了社会主义的内涵，其主要内容包括：在中国共产党领导下，坚持以人为本，解放和发展生产力，实现共享共富、公平正义与社会和谐，促进人的全面发展。^[10]通过对新中国成立以来中国经济社会事业发展经历的回顾和总结，可以看出解放和发展生产力、实现共同富裕是社会主义的根本遵循，更是中国特色社会主义的本质要求。贫穷不是社会主义。因此，解决贫穷问题成为实践中国特色社会主义本质的必然要求。为此，我们党自新中国成立以来，特别是改革开放以来，在农村地区开展了一系列扶贫开发工程，经历了从农村经济体制改革下的扶贫资源瞄准与减贫，到以贫困县瞄准为重点的开发式扶贫结构，再到以贫困村瞄准为重点的开发式扶贫治理结构，^[11]农村贫困治理呈现出由面到点、由粗放到精准、由局部发力到举全国之力的发展局面。自精准扶贫概念提出以来，我国农村的贫困人口和贫困发生率大幅下降。共同富裕是社会主义的本质要求，在解决农村贫困问题的同时，城市贫困问题依然是阻碍实现共同富裕的社会现象，只有同时或分步骤解决农村和城市贫困问题，才能最终实现共同富裕。因此，山东省在逐步解决农村贫困问题的同时，意识到实现共同富裕也必须要解决城市贫困问题，率先开展了城乡统筹扶贫开发的试点和探索。

打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会是我们党作出的庄严承诺，也是我们党的使命所在。发展是我们党执政兴国的第一要务，必须坚持以人民为中心的发展思想，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，为此，各项工作都要把有利于发展社会主义社会的生产力、有利于增强社会主义国家的综合国力、有利于提高人民的生活水平，作为总的出发点和检验标准，尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。因此，城乡统筹发展是以人民为中心的发展思想的重要体现，更是发展成果由人民共享的根本保障。

2.城乡统筹扶贫是精准扶贫思想的重要体现

精准扶贫战略的重要历史价值不仅在于具体的“两不愁三保障”“五个一批”“六个精准”等具体的实践，更在于改变了过去将扶贫嵌入到经济社会事业，从而忽视了对贫困现象特有本质解读的思维方式，认识到贫困现象有其自身发生的规律，贫困治理也是有其自己独特的路径选择，因此，贫困治理应当被看作统领经济社会事业发展的系统性工程。精准扶贫方略的提出，在指明了农村贫困治理路径选择的同时，更是将“精准”“责任”“使命”等灌输到党政干部的思维中，这也是精准扶贫对新时代中国特色社会主义的重要贡献。虽然精准扶贫方略始于农村的贫困治理，但是思想具有普适性和包容性，因此，精准扶贫思想对于城市贫困问题的治理依然具有重要的指导意义，这主要体现在：使各级党委和政府认识到城市贫困治理的重要意义，在城市扶贫标准制定、扶贫项目选择、扶贫队伍建设、扶贫资金使用、扶贫绩效考核等方面都要改变过去的大水漫灌式做法，用“绣花”的功夫和精神开展城市扶贫工作。

山东省在开展城乡统筹扶贫开发试点和探索过程中，初步形成了一套城市精准扶贫和精准脱贫的做法和举措，经“精准”思想嵌入城市扶贫工程的全流程，这也为指导全面开展城市扶贫工作提供了方法论。

3.城乡统筹扶贫是城乡统筹发展的重要支撑

城乡统筹发展一般被认为是指导解决城乡二元结构，缩小城乡差距，解决农村对城市依附式发展的指导思想。但是，这种理解和解读只看到了城乡统筹发展的一方面。根据发达国家过去在统筹城乡发展过程中的经验和教训，城乡统筹发展是具有阶段性的系统性工程，在城市优先发展的时期，为解决农村在资源、资金、人才等方面存在的比较劣势，需要统筹考虑城乡发展，解决户籍、社会保障、人员流动、资源吸纳等方面的问题，缩小城乡之间的差距。但是，随着农村与城市之间发展差距的缩小，以及城市人口过度聚集、环境污染、相对贫困等问题的出现，农村获得了更高的比较优势。此时，为避免城市的空心化，实现正常的城乡交流，必须从城市的视角考虑如何更好地与农村发展接轨，如何从农村发展中吸取经验。在贫困治理方面，传统上城市由于构建了相对完善的城市最低生活保障等社会保障体系，城市相对于农村具有比较优势，但是随着农村精准扶贫和精准脱贫工作的开展，农村贫困问题不断得到改善，乃至得到完全解决。在此过程中，农村积累了扶贫的制度经验，培养了扶贫人才，生成了扶贫资源，构建了扶贫组织体系，这些都是现在城市贫困治理中所欠缺的。因此，开展城乡统筹，将上述农村在扶贫中获得的比较优势与城市进行分享，最终真正实现城乡统筹发展。